高职院校内部控制建设的实践与思考
——以S 高职学院为例

王光雄

（作者单位：湖北生物科技学院）

根据《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，各高职院校积极探索本单位的内部控制路径。笔者结合内部控制建设的工作实际，谈一下对高职院校内部控制建设的实践与思考。

一、高等职业院校与内部控制建设概念的界定

高等职业院校是高等教育学校的重要类型，也是职业教育学校的重要组成部分，担负着培养面向生产、建设、服务、管理第一线需要的高素质劳动者和技术技能人才[1]。内部控制是指为改善内部管理、增强竞争力，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。具体工作包括梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度，并督促相关工作人员认真执行。

二、高职院校内部控制建设的现状

内部控制理论源于西方国家，多应用于企业内部控制建设和风险管理。其中受到各国普遍认可的内部控制理论主要是美国反虚假财务报告委员会（The Committee of Sponsoring Organizations, COSO）下属的发起人委员会发布的《内部控制—整体框架》。国内早期对内部控制建设的研究局限于风险自担、自负盈亏的企业。2012 年，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，部分行政事业单位开始进行内部控制体系建设；2016 年教育部颁布《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》，开始推进高校内部控制建设[2]。目前，高职院校多数以经费拨款（补助）、非税收入拨款为主要收入来源。公办高职院校是非营利性机构，承担风险较小，对资金管理、风险控制和内部控制认识不够，内部控制建设不够成熟，仍然处于发展阶段。叶倩芸、李希瑜从COSO 报告五大要素角度探析了高职院校内部控制建设存在的问题，并从单位和业务两个层面提出了对策建议。张景认为高职院校要想理顺内部控制体系之间的不同关系，构建有效的内部控制体系，加强风险评估，规范工作流程，健全信息系统，细化监督机制等，层层落实，有效提高高职院校的管理水平，从而适应社会的发展，实现自身的办学目标。

三、S 高职学院内部控制建设的探索

2017 年以来，S 高职学院内部控制建设制定了“三步走”规划：第一步建立内控制度体系，第二步优化内控流程，第三步实施内控信息化（把制度和流程嵌入财务系统）。下面从三个方面来介绍S 高职学院内部控制建设情况。

（一）S 高职学院内部控制建设情况

S 高职学院财务处先后出台《S 高职学院预算管理办法（试行）》《S 高职学院政府采购管理办法（试行）》《S 高职学院经费支出事前审批制度（2017 年修订）》《S 高职学院报账管理办法（2018 年修订）》《S 高职学院经济合同管理办法（2019 年修订）》《S 高职学院国有资产管理办法（2020 年修订）》《S 高职学院预算编制及绩效评价管理办法（2020 年修订）》《S 高职学院财务内部控制管理办法》等，完善了财务制度体系，使学校的各项经济活动有章可循。S 高职学院财务处根据国家、省以及学校出台的财务规章制度，梳理了公务接待、差旅费报销、预算编制、资产配置、合同审批等24 种常见业务流程，画出业务流程图，将业务流程化。积极推进财务信息化，2018 年实施了财务信息化一期建设，2019 年实施了财务信息化二期建设，将已提炼的业务流程嵌入财务信息化平台。利用信息化手段进一步规范财务工作程序，实现财务管理的规范化、制度化、信息化。2022 年实施了财务信息化三期建设，定向开发及实施经费申请、网上报销、综合信息查询等移动手机端审批，并积极融入学校综合信息化平台。

（二）S 高职学院内部控制建设经验介绍

经过持续的内部控制建设，S 高职学院2017—2019年内部控制报告获得良好等次，2020 年内部控制报告获得优秀等次。下面介绍一下S 高职学院在内部控制建设方面积累的经验。

1.建立有效的内部控制组织架构

S 高职学院根据《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》《财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》等法律法规和相关规定，结合校领导分工，成立内部控制建设领导小组，由单位负责人（书记和校长）担任组长，内部风险控制牵头部门为财务处，监督部门为监察审计处，领导小组办公室设在财务处，分管财务工作的校领导担任风险评估工作小组组长。内控的牵头部门财务处负责组织协调内部控制工作，建立了财务管理、资产管理、政府采购、基本建设、合同管理等部门或者岗位之间的沟通协调机制，同时充分发挥单位内部审计、纪检监察部门在内部控制中的监督作用。

2.建立健全议事决策机制

S 高职学院建立了单位经济活动的决策、执行、监督相互分离的机制。学校坚持党委领导下的校长负责制，学校党的委员会对学校工作实行全面领导，履行管党治党、办学治校的主体责任，发挥把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实的领导作用，支持校长依法独立负责地行使职权，保证以人才培养为中心的各项任务顺利完成。校纪委（监委）落实监督执纪的职能。S 高职学院重大经济事项由党委会通过民主集中制决策，如:学校年度财务预算方案、决算情况的审定，额度50 万（含）以上的支出和20 万（含）以上年度预算追加，重大捐赠以及其他大额度资金运作事项；涉及学校建设发展的额度50 万元（含）以上的重大项目实施方案；学校重要资产处置、重要办学资源配置、无形资产授权使用方案；重大合资合作项目、重要设备和大宗物资采购或购买服务、重大基本建设和大额度基建修缮项目等学校重大项目设立和安排方案。

3.规范业务层面的内部控制

S 高职学院业务层面内部控制主要包括预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制和合同控制，这些业务涵盖学校主要的经济活动内容。合同控制方面，S 高职学院按照“学校统一领导，分管校领导把关，项目部门具体负责”的原则，建立合同管理运行机制。党政办公室负责合同授权委托手续的办理、合同专用章和合同档案的管理；财务处负责合同台账的建立、合同的保管、合同执行情况的监督等工作；项目部门是经济合同管理的第一责任人，负责合同文本的草拟、送审及履行等工作；分管校领导是合同的审核主体，根据其分管业务，对所管理经济业务合同审核把关。所有的经济合同在相关领导审批之前，需经学校聘请的第三方律师事务所进行审核，并由律师出具审核意见，项目部门根据律师的审核意见进行修改，从而加强了经济合同的合规性管理。

在预算业务控制方面，为切实减少年度预算资金的结转结余，提高资金的使用效益，S 高职学院财务处积极推进预算精细化管理。以2022 年预算管理为例，截至2022 年4 月30 日，根据省财政共下达预算资金1.93 亿元，预算指标100 条。财务处依据校党委会审议通过的学校年度预算方案，结合指标特性、资金来源、经济科目、资产属性，在财务系统中细分二级预算指标457 条。便于项目部门查阅和了解指标实时使用情况，同时有助于财务处内部数据的统一，对预算指标实行统一规范的核算管理，精准反映预算指标变化，实现预算指标对预算执行的有效控制。坚持先有预算后有支出，严禁超预算、无预算安排支出或开展政府采购活动。

4.充分发挥内部审计、纪检监察部门在内部控制中的监督作用

为进一步规范收支业务控制，严格执行财务管理规定，S 高职学院委托会计师事务所对财务报销票据进行了审计核查。以2022 年为例，学校委托的会计师事务所共发现学校在2021 年支出报销业务中存在附件不全、报销项目与附件内容不符、报销票据缺乏规范性、个税代扣不合理、会计核算不准确和会计基础工作不到位等问题。S 高职学院财务处对照发现的问题，认真分析问题产生的原因，制定并严格落实整改措施。一是严格执行《学校财务报账管理办法》，规范报销管理。二是积极与当事人沟通，提醒相关人员严格执行报销审批流程，避免今后产生类似问题。三是财务处根据审计建议将代扣外聘教师课酬个税记账凭证通过“其他应交税费——代扣劳务报酬个税”核算。四是强化财务人员对相关财经法规的学习，严格按照要求设置和使用会计科目，完善账务处理[3]。

5.建立与实施内部控制后取得的有关成效

S 高职学院通过建立和实施内部控制，有效地防范了各类经济风险，为学校事业发展提供了条件保障。2021 年，学校被国家农业农村部、教育部联合推介为“全国乡村振兴人才培养优质校”，被中共湖北省委、湖北省人民政府表彰为“全省脱贫攻坚先进集体”。2021 年成功入选由湖北省教育厅、财政厅发布的湖北省高水平高职院校和专业群建设计划立项建设单位名单，畜牧兽医、信息安全技术应用两个专业群立项建设省级高水平专业群。

（三）S 高职学院内部控制工作中存在的问题与遇到的困难

S 高职学院内部控制工作中遇到问题和存在困难主要表现在以下三个方面：

1.内控工作难以形成管控链条

内控工作核心在于把“制衡性”和“流程性”嵌入各项工作开展之前的制度中，让制衡一一紧扣，使流程环环相连，真正达到“事先有预防、事中抓管控、事后见绩效”的内控目标，然而实务中难以把分散的制度有机地连接起来，串联在一起，形成管控链条。

2.信息化手段有待改进

暂时不能利用信息技术把“制衡性”和“流程性”固化在各项工作（活动）的议事、决策、执行、签批各环节的程序里，实行自动“报警”的信息化控制，实现内部控制制度规范化建设、标准化作业、信息化监管。工作人员业务素质有待提高，财务处将继续开展内部控制工作的培训，拓展在岗人员知识面，提高综合能力。

（四）积极探索项目库建设与管理

近年来，随着国家对高职教育的高度重视，积极推进高职院校高水平发展，教育经费的投入逐年递增，学校的办学条件得到显著提升，但同时也面临另一个问题，如何依据学校的“十四五”规划和高水平高职院校建设方案，制定项目支出预算，提升资金使用效益，避免重复建设，造成资源浪费，学校正在探索符合学校实际的项目库管理办法。

四、内部控制建设的思考

结合S 职业学院内部控制建设的实践经验，笔者谈下对高职学院内部控制建设的几点思考。

（一）优化内部控制环境

根据COSO《内部控制框架》，可知控制环境决定了企业的基调，直接影响员工的控制意识。控制环境包括员工的诚信度、职业道德和才能、管理哲学和经营风格、责权分配。S 高职学院高度重视学校文化建设，重视教职工队伍的职业道德建设、师德师风建设，积极营造“三全育人”（全员育人、全程育人、全方位育人）的环境。纪检监察部门定期开展廉政提醒，营造风清气正的环境[4]。

（二）定期开展风险评估

S 高职学院成立了学校层面的内部控制领导小组和内部控制办公室（设在财务处），定期识别学校所面临的内外部风险，监察审计处每年收集汇总各部门风险清单，定期开展风险评估。

（三）完善制度，提升控制活动的效果

完善预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、国有资产业务管理、建设项目业务、合同管理等关键领域的规章制度，并根据制度完善相关流程图。真正做到用制度约束权力，用制度来监督权力，把权力关进制度的笼子里。

（四）加强信息与沟通

S 高职学院在财务信息化的建设过程中，将已形成的制度和流程嵌入财务系统中，并结合学校的实际优化审批流程，从简化办事手续和提升办事效率两方面发力，根据教职工反馈的意见不断进行优化，提升财务服务水平。

（五）强化监督与监管

内部控制成效要落到实处，需强化监督和监管。S 高职学院聘请了第三方会计师事务所为学校提供内部审计服务，包括年度审计和专项审计，第三方会计师事务所从预算执行、政府采购、资产管理、会计核算、票据规范、报销手续合规、会计基础工作等方面对学校的经济业务开展审计、审查，并向学校的校领导、监察审计处、财务处等部门反馈意见，学校相关的职能部门根据内审意见，督促相关责任部门和责任人进行整改[5]。