筑牢安全网打造中国特色“矩阵式”监管架构

王俊寿 国家金融监督管理总局上海监管局

党的二十届二中全会审议通过的《党和国家机构改革方案》提出“强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”，为加强和完善现代金融监管指明了具体方向。近期，国家金融监督管理总局和省市两级派出机构先后挂牌，标志着金融监管体制改革迈出重要步伐。作为一线的派出机构，国家金融监督管理总局上海监管局（以下简称上海局）坚决贯彻党中央、国务院决策部署和上级党委工作要求，结合上海实际，深刻理解强化“五大监管”的内涵要义，从基层监管实践出发，积极探索打造中国特色“矩阵式”监管架构，织密筑牢金融安全网，守住不发生系统性风险底线。

机构监管

机构监管强调以金融机构为对象，对单体机构的市场准入、持续经营、风险管控、风险处置和市场退出实施全生命周期的审慎监管，是一种“风险为本”的总体画像，并遵照“法人——分支”的纵向模式实施联动监管。

我国金融业大体实行分业经营、分业监管，银行业总资产名列世界第一，保险市场规模位居世界第二，金融机构众多，机构监管是金融监管的核心之一。目前，我国银行保险机构监管已经形成了较为成熟的监管法规体系和监管框架。与庞大的金融机构体系相比，监管资源始终是有限的。因此，实施有效的分类监管是机构监管的重要途径。从实践看，分类监管有两个重点：首先，要准确分类。针对不同类型金融机构，根据其特点构建科学、系统的评价指标体系，既全面、准确地反映机构的风险和管理状况，又通过监管指挥棒引导机构坚持主责主业，稳健经营和规范发展。其次，要措施得力。突出法人监管、风险监管，分类分级综合运用机构监管工具箱，牵住公司治理“牛鼻子”，调动机构自身严格内控的积极性和内生动力，守住风险底线，维护好金融体系健康运行的微观基础。

近年来，上海局积极探索各类分类监管和差别牌照管理的新路线。例如，开展异地城商行在沪分行分类监管先行先试，制定上海保险专业中介机构分类监管规则等。在分类基础上，按照“抓两头、带中间”的工作原则，一手推动对“模范生”的培育，形成示范效应，一手做好对“坏孩子”的惩戒，形成震慑效应，与此同时，带动其他机构回归本源、优化结构，努力实现差异化经营、高质量发展。

行为监管

经济学中有一个说法，坏的制度会让好人作恶，好的制度能让坏人从良。行为监管的对象是从事金融活动的机构和人员，目的是通过对金融服务提供者的行为实施规范统一管理，促进公平交易，打击违法违规行为，保护金融消费者合法权益。

2008年的国际金融危机，促使各国逐步认识到金融消费者权益保护缺失是危机爆发的重要诱因，此后，行为监管与金融消费者权益保护的重要性被摆到了突出位置。第五次全国金融工作会议首次强调“更加重视行为监管”。本次机构改革中，人民银行、证监会有关金融消费者、投资者保护的职责统一划入国家金融监督管理总局，将从体制上进一步优化行为监管框架体系，完善金融消费者权益保护，更好地践行以人民为中心的发展思想。

上海局高度重视金融消费者权益保护。近两年在全辖相继开展“消保专项治理年”和“消保深化治理年”，推动辖内银行保险机构实施消保“一把手工程”，强化消保审查机制和适当性管理，推进“浦江经验”“枫桥经验”的贯彻落实和多元纠纷化解机制建设，将行为监管嵌入“全流程金融消费者权益保护体系”，取得一定成效。同时，也清醒地认识到，当前相关工作还存在诸如缺乏健全的评价体系、监管事前介入不够、制度机制协同配套不足等问题。

2023年3月，《银行保险机构消费者权益保护管理办法》开始施行，为行为监管提供了重要制度依据。下阶段，上海局将按照国家金融监督管理总局统一部署，督促辖内机构切实承担保护消费者合法权益的主体责任，认真落实11 项工作机制与管理要求；以问题为导向，着力发挥行为监管的识别、分析、矫正、跟踪效果，加强前瞻性干预，及时纠正机构的行为偏差，严厉打击“无证驾驶”类非法金融活动，努力消除相关风险隐患，保障消费者权益，增强消费者信心，培育积极健康的金融伦理和文化。

功能监管

功能监管的对象是相同、类似的金融业务，强调按照同一业务同一标准的原则，对跨机构、跨市场、跨行业的金融业务实施统一监管。这种“横向”监管，有助于防范监管套利，实现提高市场效率、促进公平竞争的目标。

党的十八大以来，我国对无序扩张的金融乱象进行了有力整顿，对野蛮生长的个人对个人（P2P）互联网金融平台进行了有力整治，大幅压降类信贷等“影子银行”规模，从根本上维护了金融体系的稳定。这些复杂艰巨的“灾后重建”工作，也在一定程度上反映了前期功能监管的重要性。近年来，上海局在内设功能监管与机构监管部门基础上，制定促进机构监管与功能监管高效协同工作意见，成立跨部门风险和业务小组，努力扫除监管盲区。

未来，伴随金融创新与金融科技的持续发展，出现新的交叉领域金融业态和产品是势所必然，我们要从三方面突出功能监管，解决监管重叠与监管真空并存的问题。一是突出统一性。不论表内表外、机构类型、持牌与否，只要业务实质相同，原则上均应执行统一的监管标准和要求。实际操作中，可以由明确的功能监管牵头部门负责提供相关领域制度供给。二是突出协同性。即便是同一类业务，也不能单靠功能监管部门“包打天下”。除了监管内部要加强功能监管与机构监管协同外，更需要加强央地监管协同，积极依靠地方党委政府力量，完善风险识别和处置，依法将一切金融活动纳入监管。当然，协同的基础是权责清晰，对于新业态、新机构，可参照“谁主管谁牵头、谁为主谁牵头、谁靠近谁牵头”原则，迅速明确责任部门，避免出现“都管都不管”。三是突出灵活性。统一标准是功能监管的核心，但这种统一并非绝对一致，实践中必须考虑不同类型机构的特殊性，在标准出台前充分听取各类机构的诉求，必要时给予相关领域合理灵活的调整，防止“一刀切”引发执行难等新的问题和困境。

穿透式监管

穿透式监管是按照“实质重于形式”原则，突破股东股权关系和层层业务交易的各种嵌套形式，深入识别股权控制和资金循环的实质，既要看“表”，更要看“账”，进而实施精准有效监管。

历史上不少金融危机起源于“挂羊头卖狗肉”的金融游戏，最终都是“搬起石头砸了自己的脚”。但前车之鉴并未引起所有人的警醒，一些市场主体仍在利益的驱动下进行重重包装，掩盖真实交易目的，无序加杠杆。这类行为轻则引发风险集聚，重则导致单体机构风险，甚至系统性风险，必须查深查实查透，及早予以处置化解。

上海局在不少领域开展了穿透式监管。例如，加强股东穿透监管，严把准入关。强调金融创新“简单、实用、透明”原则，打击各类名实不符的“伪创新”。运用图计算等技术开展现场检查，串联资金流向，精准捕获可疑关系网络，打断金融领域黑产灰产链条。可以说，机构监管、行为监管、功能监管必须与穿透式监管相结合，方能更好地发挥监管的利器作用。

当前，内外部经济金融形势复杂，各类风险隐患暗潮涌动，必须从两个方面增强穿透。一方面，要增强穿透嵌入。要将穿透监管的理念全面嵌入监管法规和市场准入、非现场监管、现场检查等各类监管手段，做到对风险尤其是重点领域风险底数清、情况明。《商业银行金融资产风险分类办法》等新出台的法规都体现了这一导向。另一方面，要增强穿透能力。适应金融数字化转型趋势，全面提升监管数字化水平，强化对金融风险相关线索快速发现、精准锁定的技术支撑。同时，探索加强与其他政府部门的信息共享与协作，充分盘活可利用的数据资源。

持续监管

持续监管是对监管对象实施的全周期、全过程、全链条的动态监管，强调监管行为和效果的连续性，以实现对风险的有效识别、化解和处置。

巴塞尔委员会《有效银行监管核心原则》专门描述了“持续性银行监管”的基本方式、手段及其要求，包括实施现场检查和非现场监管、与机构管理层保持经常性接触、并表监管、内外审联动等。我国金融监管机构在持续监管方面有不少良好做法，例如，通过各类监管会议、双边会谈、现场督查检查等保持与机构的经常性监管交流；指定内审、举办纪检联席会议与异地在沪分支机构的法人通气会等，对督促机构自我纠错具有促进作用；近期，还探索实施了高管持续监管试点，以解决高管准入“能上难下”“进后难出”的问题。

与其他监管方式的空间维度相对应，持续监管是一种贯穿始终的时间维度概念。因此，把握住监管的力度、节奏、方法显得至关重要。在力度上，要尊重金融发展规律，正确处理秩序与活力的关系，让市场“无形的手”和监管“有形的手”各自更好地发挥效力。形象地说，好的监管就像放风筝，既能让风筝飞高，又不让风筝飞跑。在节奏上，尤其是在风险处置方面，要抓住窗口期早识别、早介入、早处置，对于涉及面广的风险隐患，则要加强统筹、注重缓释，防止出现处置风险的风险。在方法上，要充分借助地方党委政府、纪检监察、审计巡视等各方力量，聚指成拳，互为支撑，形成金融监管全方位有机整体。

下一步，在国家金融监督管理总局的坚强领导下，上海局将深入践行金融工作的政治性和人民性，积极发挥摇旗呐喊、站脚助威、站岗放哨作用，寓服务于监管之中，铁心监管与贴心服务并重，引导辖内银行保险机构持续稳健经营，积极为上海国际金融中心建设贡献力量。