公立医院采购业务内部控制管理有效性的思考

□ 广州 李 祎

公立医院作为我国医疗服务主体，在提供优质高效医疗卫生服务、防范化解重大疫情和突发公共卫生风险、建设健康中国等方面发挥了重要作用。为有效防范和管控公立医院内部运营风险，促进公立医院服务效能和内部治理水平不断提高，国家卫生健康委发布《公立医院内部控制管理办法》，对公立医院内部控制建设提出了明确要求，其中采购业务内部控制是医院内控管理的重要组成部分。在实践中，医院采购内控管理仍存在顾此失彼、风险迭出、形同虚设等问题，本文将针对公立医院采购的特点，思考加强和完善公立医院采购内控管理的有效路径。

一、公立医院采购的特点

1.采购品目多、专业性强、质量要求高。医院采购的品目主要包括耗材、器械、药品、医疗设备等货物类项目，医疗信息化建设、后勤管理等服务类项目，医疗业务、科研教学用房等工程类项目。这些项目不同于一般的通用货物、服务、工程项目，具有明显的医疗行业特点，其专业性强、技术要求高。而且医院的采购项目都直接或间接关系着患者的生命健康，对采购的质量要求也高。

2.政策性强。公立医院属于事业单位，其所有收入都纳入部门预算管理，应当执行政府采购的相关规定，同时，公立医院的医用耗材、药品需要按照卫健委、医保局对集中采购的相关规定执行采购。采购涉及的法规政策多、政策性强。

3.市场主体复杂。一方面，公立医院采购品目多，供应商数量多，医院对供应商的管理压力大。另一方面，供应商维权意识不断增强，采购程序的不规范很容易遭到供应商质疑和投诉，甚至不排除在缺乏事实依据和证据的情况下因对评标结果不满的恶意投诉，存在“过度维权”现象。

4.监管要求严。在国家深化政府采购制度改革的大背景下，国家卫健委开展规范和加强政府采购管理三年专项行动，不断强化医院做为采购人的主体责任，对严格依法采购，严格按照程序采购，严格监督管理提出了更高要求。

综上所述，医院采购是一项专业性强、政策性强、涉及面广、监管要求严的工作，医院应建立一套系统、有效的采购内控管理机制以应对采购中可能出现的行政效能风险、政策落实风险、法律风险、廉政风险等。

二、构建采购内控管理有效路径的思考

1.明确采购内控管理基本原则。内控管理机制建设有效的重要前提就是基本原则应清晰明确。财政部发布的《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》提出了内控管理的三项基本原则，包括全面管控与突出重点并举，分工制衡与提升效能并重，权责对等与依法惩处并行。医院的内控机制建设应当遵循三项基本原则，重点把握好以下几方面：①合法。依法采购是采购的首要准则，也是制定采购内控机制应遵守的首要原则，要完全符合现行法律法规的要求。②适用。医院应立足于本单位的实际情况，结合医疗业务发展情况、采购项目特点、管理架构、风险水平及政策环境等，从实际出发研究和建立采购内部控制和管理相关机制，使其适用于业务工作。③坚持问题导向。针对医院内部管理薄弱环节和风险隐患，特别是已经发生的风险事件及其处理整改情况，明确内控建设的方向和重点。④兼顾效益。在制定内控制度时，要统筹考虑采购质量、风险和时间成本之间的平衡，兼顾规范与效率。

2.厘清采购内控管理的范围。采购活动的参加人包括采购人、供应商、采购代理机构、评审专家。目前大多数医院只将内控管理关注的焦点集中自己，忽视了对采购活动其他参加人的管理，容易形成短板效应。医院应建立对采购代理机构、评审专家、供应商的管理和评价体系，将其纳入医院采购内控管理系统全盘考虑，用系统和立体的思维构建全方位的内控管理网。①建立采购代理机构选择和评价机制，明确采购代理机构选择标准和决策流程，确保依法、自主、择优选取采购代理机构。委托采购代理机构办理采购事宜的，须签订委托代理协议，明确双方权利和责任。开展对代理机构的服务质量评价，根据评价情况实行暂停代理资格或取消代理资格等动态管理。②建立自主采购项目的评审专家选定和规范履职的相关工作机制。政府采购项目的评审专家如有评审不公、评审不规范或评审不专业等情况及时向政府采购监督部门反馈。③建立供应商信用管理和评价机制。对不能诚信履约的自主采购项目的供应商按照合同的约定追责，情节严重的限制其参加医院采购活动。政府采购项目的供应商如有不能诚信履约的行为及时向政府采购监督部门反馈。

3.完善采购内控管理制度设计。我国现行的公立医院需要执行的政府采购相关的法律法规有几十个，有政府采购法、招标投标法等法律层面的，有进口产品、中小企业、环保节能产品、信息安全产品等政策功能方面的，有项目评审、信息公开、内控管理要求等业务规范方面的，有医用耗材、药品集中采购等行业操作方面的。条块、类别、层级众多，体系庞杂。医院需要全面、仔细地研究所有采购相关法律法规，并结合医院的采购项目特点制定采购管理制度，使其能涵盖医院所有的采购情形。制度设计上可以分级制定，其中：第一层级为医院采购管理的纲领性文件，如《医院采购管理办法（试行）》，第二层级为采购管理办法细化不到的，可以制定相关实施细则，并附上表格、指引、流程图等，更加直观且便于执行。同时，推行标准化文本建设，制定采购文件、评审表格等的通用或专项模板、示范文本。

4.建立健全采购内控管理运行机制。建立健全以“分事行权、分岗设权、分级授权”为主线的采购管理运行机制，通过明晰事权、合理设岗、分级授权、依托专业团队等措施，实现分权、聚力和提效。①决策（立项）、执行（采购）、监督三分离。建立医疗设备、药品、耗材、试剂等各类品目的专委会，采购的立项经过专委会集体讨论审议。重大项目、重大金额等经过院长办公会、医院党委会集体决策。采购执行过程建立由使用部门提需求、归口部门管论证、招采部门行采购的“三段式”分权、“三主体”参与的“分事行权”机制。监察、审计、财务作为监督部门对采购执行进行监督。②合理设岗，强化权责对应。在内控管理中充分考虑人员和岗位的匹配程度，合理设置岗位，明确岗位职责、权限和责任主体，细化各流程、各环节的工作要求和执行标准。一是岗位分离。采购需求制定与内部审核、采购文件编制与复核、评审专家抽取与使用、采购与质疑投诉处理、合同签订与验收、采购验收与保管、付款审批与付款执行、采购执行与监督检查等岗位分离，形成相互协调、相互制约的工作机制。二是相互监督。采购项目的重点环节，如采购需求审查、合同签订、履约验收等，必须由多人、多部门共同参与。三是交流轮岗。建立轮岗交流制度，注重对采购人员的全面锻炼，定期安排进行合理有序地轮岗交流。四是岗位问责。建立在岗监督、离岗审查和项目责任追溯制度，划清领导责任、操作责任和廉政责任。③分级授权，强化内部审批。设置内部岗位流程审批机制，按照岗位职责设定不同权限，分级授权采购立项审批、采购需求审批、采购合同审批等，强化内部审批，避免出现越权越位、审批不到位等不合规现象。审批进度及审批意见对内公开，过程留痕。④依托专业团队，提高采购效益。一是遴选采购代理机构，提供招标代理和专业咨询服务。制定对采购代理机构的管理制度，明确采购代理机构的选取程序，采购代理业务的委托方式、采购代理服务质量的考核标准等内容。加强对代理机构服务的考核评价，评价结果与代理资格挂钩。通过引入专业的招标代理和咨询服务，既可以提升医院采购工作的规范性和专业性，也可以提高采购的效率。二是邀请院外专家参与采购重要环节的工作，提高采购质量。对于一些技术复杂、专业性强、社会关注度高的项目，在项目的采购需求调研、项目评审、履约验收等重要环节邀请行业经验丰富的院外专家参与提出专业意见，提高采购质量。三是聘请专业法律顾问，对合同进行风险把控。合同对采供双方都具有同等法律约束力，合同条款繁多，专业性强。通过法律顾问对合同文本进行严格把关，包括合同文本运用是否适当，是否围绕采购需求和合同履行设置权利义务，是否明确知识产权等方面的要求，合同条款是否存在不平等条约等，可以帮助医院最大程度维护自身权益，规避采购合同中的潜在风险。

5.建立健全风险防控机制。①开展内控风险评估。根据《公立医院》内部控制管理办法关于风险评估的定义，风险评估是指医院全面、系统和客观地识别、分析本单位经济活动及相关业务活动存在的风险，确定相应的风险承受度及风险应对策略的过程。风险评估的结果是完善内控控制的重要依据，如没有开展风险评估，没有确定关键控制点，没有制定相应的风险应对策略，就做不到有的放矢的实施控制活动。待违规违纪行为发生后才设法堵塞或予以惩处的事后控制，将导致控制成本高收效却甚微，控制失去应有的效力。采购内控风险评估应当至少每年进行一次，排查内容既包括采购岗位风险也包括采购部门风险。对照采购岗位职责、执行情况，分析和确定岗位风险点。在查找岗位风险的基础上，结合部门职能和业务工作的实际情况，查找部门在业务流程、制度机制和外部环境影响等方面存在的廉政风险点。根据权利的重要程度、自由裁量权的大小及危害程度等因素，评定风险等级。围绕确定的风险点，有针对性地制定防控措施，通过前期预防措施、中期监控机制和后期处置办法，形成以岗位为点、以程序为线、以制度为面的廉政风险防控机制。②开展内控评价。内部控制评价是指医院内部对本单位内部控制建立和实施的有效性进行评价。内部控制评价分为内部控制设计有效性评价和内部控制运行有效性评价。能够促进内部控制的有效实施和持续改善。制度在执行过程中是否存在漏洞，开展风险评估并制定的防范措施是否有效，这些都可以通过开展内部控制评价，找出内部控制的缺陷并有针对性地进行克服。因此，内部控制评价是一个评价、反馈、再评价的动态过程，能够促使医院及其员工经常性地审视其内部控制系统，持续改善内控的有效性。③强化内控监管。建立采购全过程监督管理机制，明确医院采购工作监督部门及职责，并按职责对采购预算执行、采购需求审查、采购活动组织、答复询问质疑等实施监督。通过检查，考核，公开问题反馈和受理渠道，开展采购常规审计和专项审计等多种措施对采购行为进行有效监管。

6.强化技术保障，提高管控效果。利用信息化技术手段保障采购内控管理工作的有效开展，提升采购内控管理效能。一是推行“制度+信息化”。将制度与流程，岗位与职权内嵌于信息化系统，实现制度流程化，流程信息化。二是将采购管理系统与预算管理系统、合同管理系统、资产管理系统相结合，利用信息技术手段，实现采购进度可视化，提高采购透明度及采购效率。三是通过对采购项目的信息进行数据挖掘和系统分析，可为采购业务开展积累有效数据，从而进一步优化采购管控流程，提高采购效率。四是利用信息化可实现对采购全过程的动态监管，提升采购监管效能。

7.加强思想教育和专业培训，提高采购队伍能力建设。医院采购工作是一项相当复杂，需要多部门和人员共同参与的工作。相关部门及人员不仅应当具备一定的理论水平和专业知识，还应当具备责任意识和纪律意识。医院应通过线上、线下多种形式加强思想教育和专业培训，学习内容既要有政策法规、业务知识、实务操作方面的，提升采购水平，还要有思想教育、廉政纪律方面的，强调履职尽责。加强对思想教育和业务能力的齐抓共管，建设一支讲政治、守底线、懂业务、善沟通的采购队伍，对于加强采购内控管理能起到积极而重要的作用。

三、总结

通过明确采购内控管理基本原则，厘清采购内控管理范围，完善采购内控管理制度设计，建立健全采购内控管理运行机制和风险防控机制，强化技术保障，加强思想教育和专业培训等，构建科学合理的采购内控管理机制，形成责任明晰、分权制衡、流程制约、过程监控的采购内部管理及监控格局，实现岗位、权力、程序、责任、制度的有机结合，有效提升工作和权力运行控制的严密性，有效实现内控促廉与采购工作双促共赢，共同提升。