联合国外层空间委员会第66届会议主要动向分析

袁伟晨 翟冠华 （北京空间科技信息研究所）

1 基本情况

联合国和平利用外层空间委员会（COPUOS，以下简称外空委）第66届会议于2023年5月31日-6月9日在维也纳召开，中国、美国、俄罗斯、欧盟、非盟等国家及组织参与各议题讨论。本次会议重点审议科学和技术小组委员会和法律小组委员会会议报告，就维持外层空间用于和平目的的方式方法、空间与可持续发展、空间与水、空间与气候变化、空间技术在联合国系统的使用、委员会的未来作用和工作方法、空间探索和创新以及“空间2030”议程等议题进行了讨论。其中“外空活动长期可持续性”（LTS）和空间资源开发与利用等多个重要议题与我国航天发展密切相关，对我国当前航天规划可能产生直接影响。本文聚焦关键议题，对各国主要立场及议题进展进行梳理研判。

2 主要动向

本次会议共设17个议题，其中外空活动长期可持续性、黑暗与宁静天空、空间资源开发与利用及空间交通管理等是焦点议题。

空间碎片治理凸显发展差距，美西方延缓LTS2.0实质推进

LTS工作组就新准则的工作方法和2024年研讨会议程进行了多轮磋商，最终确定以监管与政策、空间业务安全和科学技术为研讨会主题，但新准则的制定受到美国、英国、加拿大等国的反对。

（1）发展中国家关注空间碎片减缓及不当行为归责问题

多数发展中国家强调空间碎片主要产生者的历史责任以及相应的负责行为。77国集团提出低轨大型星座的建设增加了意外碰撞和空间碎片产生的风险，建设方负有空间碎片减缓的责任，鼓励国家和其他航天行为主体，尤其是大型星座建设方，充分重视并采取行动，还应加强发展中国家自主实施空间碎片减缓的能力。类似的，巴基斯坦认为，主要航天国家应当在技术和资金上协助发展中国家和新兴航天国家遵守《空间碎片减缓指南》，而《外层空间活动长期可持续性准则》也不应设置过高的标准和义务，这可能会限制发展中国家和新兴航天国家的权益以及进入太空的能力。非洲联盟（非盟）认为，空间碎片的主要责任者应依照《空间碎片减缓指南》和LTS准则中包含的自愿性准则，开展空间碎片减缓与清除活动。委内瑞拉则认为应明确不当行为造成后果的归责问题，仅靠自愿执行的准则是不够的。

（2）发达国家围绕LTS准则实践情况建立数据库并积极引导他国立法

多个发达国家提出建立多种数据库，汇总并积极宣介LTS准则实践情况，以及国际条约与国内立法情况。英国、澳大利亚、奥地利、卢森堡等国都提到了建立相关国际条约的数据库，为LTS立法活动提供参考。英国继续宣传先前制作的供成员国记录LTS准则执行情况的标准模板，以及基于该模板建立的便于访问和搜索的开源存储库。澳大利亚同意该举措，并认为存储库中应包括外层空间长期可持续性指导方针实施经验、教训与当前挑战。卢森堡宣传了其资助外空委建造的“在线访问空间条约资源”（ASTRO）数据库，汇编了外空活动相关的国际条约与国内立法文件。日本详细介绍了基于LTS准则的国内立法情况，并积极宣介其针对其他国家的立法引导。包括基于《关于各国探索和利用包括月球和其他天体的外太空活动所应遵守原则的条约》（以下简称《外空条约》）和《关于登记射入外层空间物体的公约》（以下简称《登记公约》）等国际条约，以及LTS专家组提交的技术和法律要求，制定了在轨服务（OOS）任务的指导方针；日本宇宙航空研究开发机构（JAXA）开发“基于碎片碰撞概率的风险规避辅助工具”（RABBIT）、与日本工业界合作开展《商业移除碎片示范计划二》（CRD2）下的主动碎片移除（ADR）技术的研发。此外，日本政府正通过“亚太地区空间机构论坛”（APRSAF）的“国家宇宙立法倡议”发展国家太空立法，还通过外空委“新太空行为者的空间法”倡议协助起草符合国际空间法的国家太空法律法规。

（3）新准则磋商过程受阻，2024年研讨会主题确定

美国、加拿大、英国、法国、德国、意大利、日本、卢森堡等国认为，工作组接下来的主要任务之一为辨别并比较当前的做法，汇总当前具体挑战。讨论新准则将削弱LTS1.0达成的共识，也将浪费大量的时间和精力，建议本次工作组确定新准则的主题及领域即可。中国、俄罗斯、巴西、瑞士主张工作组应切实应对外空活动长期可持续性面临的挑战，不应过早预判成果，建议采取“分步走”方式，在就外空活动长期可持续性面临的挑战征求各国意见并形成挑战清单的基础上开展新准则磋商。经多轮讨论，“分步走”方案获得认可，工作组将据此推进新准则制定工作，主席将邀请各国提交关于外空活动长期可持续性面临挑战的有关意见。

最终，工作组确定2024年研讨的3个主题：监管与政策、空间业务安全和科学技术进展，每部分将包含3～4项分议题。

大型星座引发各国多重担忧，黑暗与宁静天空成争论焦点

多国广泛认同黑暗与宁静天空问题的重要性，但就议题名称、工作方法等问题分歧较大。因此，委员会尚未将该问题列入下届科技小组的拟制议程中，而是放在“委员会的未来作用和工作方法”项目下，与大型星座问题一齐讨论，并建议将该议题纳入外空委第67届会议议程中。

（1）多国代表支持外空委设立永久议题

大多数与会代表支持在下届科技小组议程中设置黑暗与宁静天空议题，并从天文学研究、经济发展等方面说明了其必要性。智利、南非、荷兰等国强调保护黑暗和宁静天空对于天文学研究和发现的重要性，也认为低轨大型星座对天文观测造成了影响。美国、英国等强调了天文学界和卫星运营商之间的紧密合作对于保护黑暗和宁静天空的重要性。加拿大、摩洛哥、澳大利亚则强调黑暗和宁静天空对原住民文化的重要性。智利还认为，由于黑暗和宁静天空有利于开发旅游资源，促进经济发展，因此该议题对发展中国家有重要意义。

（2）美西方介绍实践经验并推动建立工作组

多国支持建立工作组，美国试图划定工作组的组成及职能。美国、加拿大、法国、澳大利亚、奥地利、荷兰、非洲联盟、瑞士、韩国等多国对设立工作组表示支持。并且美国提出工作组应在所有的利益相关者之间建立交流，要将卫星运营商、天文学界、科研机构等实体纳入工作组，工作组的职能将作为国际天文学联合会（IAU）“保护黑暗与宁静天空免受卫星星座干扰中心”的补充。对此美国介绍了国内天文学界与卫星运营商开展的合作，通过建设软件平台来准确预测卫星亮度，在促进低延迟宽带服务和未来的天文发现间寻求平衡。俄罗斯表示注意到了该议题的重要性，也认可将临时议题设立为长期议题的益处，但并未同意设立工作组。

（3）议题名称之争体现各国关切焦点差异

各国高度关注黑暗与宁静天空问题，从不同的关切点出发，围绕议题名称设置展开交锋。在讨论科技小组委员会议程的修改建议时，主席建议拟定的标题为“黑暗与宁静天空：就天文学与大型星座交换意见”，议题将在2024—2026年讨论。中方代表建议将议题名称修改为“黑暗与宁静天空和大型星座，就大型星座和近地轨道的理性和平等利用交换意见”，直截了当地点出了各国对该议题的矛盾焦点。伊朗代表认为中国的提议能够体现伊朗的诉求。但智利、法国、西班牙、德国等对此表示反对，认为不应再在名称之类细枝末节的讨论上浪费时间，而应迅速进入实质性讨论。德国代表认为中国代表提出的名称更像是国际电信联盟（ITU）的提法，因而不适合用于外空委平台。在矛盾充分展示后，中方代表收回先前的提议，并建议将议题名称改为“黑暗与宁静天空：就大型星座与天文学交换意见”，受到了智利、英国、美国、俄罗斯、南非、西班牙、巴西、秘鲁、比利时等国家的赞同。而伊朗代表认为，这种说法将大型星座问题置于黑暗与宁静天空问题之下，因而遮蔽了更重要的大型星座带来的安全问题。英国代表随即反驳，认为中国代表提出的建议并不意味着将大型星座问题降位，各国应基于中国代表所展示出的灵活性，对议题名称尽快达成一致，开始实质性的讨论。

空间资源规则开启实质讨论，国际会议举办细节引发分歧

空间资源工作组在该届会议期间举行了正式会议和非正式磋商，但未能就通过其报告达成协商一致。各国在会议发言及提交文件中的讨论集中在以下3点。

（1）发展中国家强调制定法律监管框架

77国集团、中国、俄罗斯、伊朗及委内瑞拉等国家和组织强调应制定法律监管框架以规制空间资源相关问题，但各自侧重有所不同。77国集团强调针对私营部门的规范，支持谈判一项具有法律约束力的国际规则以规制空间私营部门的空间活动，中国和阿根廷持类似观点。俄罗斯强调立法平台，应在法律小组委员会中阐述并商定针对空间资源勘探、开发和利用活动进行国际监管的适当原则。伊朗认为未来建立的相关国际制度应妥善处理好发展中国家和发达国家的问题。委内瑞拉一方面反对外空商业化，指出所有国家都应根据国际条约进行国内立法，因此不应存在或促进与外层空间商业化有关的国家法律法规；另一方面，强调制定法律监管框架的意义，包括保护外层空间、月球及其他天体免受人类有害开发的影响，并防范可能会损害地球脆弱生态系统的空间物质进入地球生物圈。

（2）意大利和日本关注信息共享问题

意大利推广《阿尔忒弥斯协定》（Artemis Accords）中关于信息共享的原则规定，日本宣传其相关国内实践。意大利曾在今年法律小组委员会上提议通过系统和档案的方式共享空间资源活动信息，在本次会议中再次强调共享关于探索、开发和利用空间资源活动的信息是确保空间活动可持续性的一个关键要素，就此需要有加强信息共享的专门工具和做法。意大利特别推广了《阿尔忒弥斯协定》中涉及的关于发布科学数据和信息的相关原则以及与此相关的透明度承诺。日本则以国家实践的形式说明了本国关于透明度的履行，日本表示根据其2021年12月颁布的《关于促进与太空资源勘探和开发相关的商业活动的法律》，已于2022年11月向私人实体颁发了首个许可证，并在日本内阁办公室的网站上公布了其商业空间活动计划，指出透明度在空间资源议题下的重要作用。

（3）各国确定空间资源国际会议举办地点

各国围绕工作组根据授权将于2024年举办的空间资源国际会议展开激烈争论，主要分歧点集中于会议地点选择维也纳还是卢森堡、会议参与方是否纳入非政府主体等。

卢森堡与比利时提议共同承办此次会议，美西方主要国家对该提议表示认同，并从不同角度表达了支持理由。卢森堡强调联合举办“空间资源周”和2024年国际会议所产生的协同作用将促进从决策者、空间工业界和学术界收集丰富资料，以供各成员国讨论。美国表示该会议的重点应在于获取相关私营实体和其他利益相关方计划的空间资源活动的信息，并了解它们在现有法律框架下可能面临的障碍。意大利认为该会议应考虑到民间社会、工业、私营部门和学术界，并应结合好在卢森堡举办的“空间资源周”，以及在维也纳举办的第63届法律小组委员会会议，确保多语言和包容性。英国建议在这一会议上与更广泛的民间社会讨论空间资源利用问题。此外，奥地利、比利时、捷克、德国、希腊、卢森堡、荷兰、挪威、葡萄牙、斯洛伐克、瑞典、瑞士和英国主张该会的性质是信息收集平台，为空间资源工作组提供包括民间社会、学术界、工业界等与空间资源活动有关的科学、技术和业务意见。

与之相反，中国、俄罗斯、巴西、巴基斯坦、南非等表达了相反意见，认为在维也纳以外地点举办工作组会议有损外空委在外空全球治理方面的主平台地位，强调工作组应严格按照授权，在联合国框架下结合法律小组委员会届会在维也纳举办，在维也纳以外地点办会不应构成先例，主办国应切实确保各国广泛参与。

最终，经过数轮磋商，中国和立场相近国家共同促成将卢森堡会议定位为“收集初步意见供2024年维也纳国际会议审议的专家会”，且卢森堡会议不形成单独报告，会议发言人由各国政府代表团提名，发言人名单需由工作组主席与外空委成员国密切协商确定。国际会议仍于2024年法律小组委员会会议期间在维也纳举办。这一安排最大程度确保了工作组维持政府间进程的性质不变。

空间交通管理延续过往关注，卫星星座监管制度亟需建立

整体来看，本次会议中各国集中关注点为信息沟通机制、地球静止轨道使用和大型卫星星座监管。

（1）南北国家从不同角度推动完善国家间信息沟通机制

加拿大关注对《外空条约》第11条信息交流情况的充分落实，77国集团重视建立空间碎片坠落时的国家间信息通报制度。加拿大支持“联合国五项外层空间条约的现状和适用情况工作组”在2024年的会议上审议《外空条约》第11条规定的信息交流情况，第11条是一项未得到充分利用的条款，该条款在提升透明度和增进各国间了解方面具有巨大的潜力。应当鼓励所有成员国认真审视业已登载在联合国外层空间事务厅（UNOOSA）网站“空间条约实施”标题下的、根据第11条提供的通知，以熟悉该机制过往使用情况，并促进思考未来该机制的使用路径。77国集团支持发射国向其他国家特别是位于空间碎片坠落区的发展中国家提供提前的、适当的、迅速的和充分的通知。此外，还应加强发展中国家监测和应对空间碎片的能力。

（2）发展中国家关注地球静止轨道使用的公平性

77国集团、中国、印尼和委内瑞拉在本届会议中再次强调地球静止轨道应得到公平合理的使用。77国集团强调地球静止轨道不能由各国通过使用、反复使用、占领或以任何其他方式据为己有，其利用应受可适用的国际法管辖。对于地球静止轨道，必须按照国际空间法和相关规章条例的规定，合理、高效和经济地利用，以便各国或国家集团可享有公平的机会利用这些轨道和频率，其中还应考虑到发展中国家的特别需要和特定国家的地理位置。中国持类似观点。印尼认为，基于地球静止轨道资源的有限性，在利用地球静止轨道方面的不平等、效率低下、官僚主义和拥堵，仍然是外空委必须应对的重大挑战，地球静止轨道需要自成一体的制度进行管理。委内瑞拉同样认为有必要逐步建立起一种促进公平利用轨道位置的法律制度，该制度应当特别注重力求造福于社会的项目，同时顾及并尊重国际电信联盟的作用。

（3）各国致力于推动大型星座管理制度

各国主要从以下几个维度开展大型星座管理制度磋商：

1）关于讨论卫星星座登记问题的平台。英国支持在“联合国五项外层空间条约的现状和适用情况工作组”下继续推进相关做法交流，77国集团、中国同样支持在该工作组下加强空间物体特别是大型卫星星座登记的讨论。加拿大指出空间碎片、空间交通管理和使用小型卫星这几个问题之间是相互关联的，为更好处理这些问题，建议未来可以采取成立一个新工作组的工作模式。

2）关于建立卫星星座信息交流机制。德国认为目前尚无根据《外空条约》第11条提交资料的标准化方法，应考虑制订专门的工具和做法以管理大型卫星星座。意大利则提议UNOOSA建立一个现代化的空间物体登记门户网站，实际上，俄罗斯也曾在法律小组委员会会议中提议以联合国为基础建立空间交通管理信息平台。

3）关于大型卫星星座管理。伊朗希望各国能够落实针对私营企业的监管责任，同时对“星链”卫星的非法活动表达了强烈反对。美国非营利性组织国家空间学会（National Space Society）也指出，非政府实体的活动应由授权国承担责任。

3 分析研判

美西方拒谈LTS2.0准则条款，着力以自身实践定义当前准则

尽管考虑制定新准则是现阶段LTS工作组的职能之一，美国、英国、加拿大等国却拒绝就新准则条款展开讨论，意在新准则磋商开始前，将当前反映其技术和利益的做法巩固为各国的一般性机制。为此，这些国家以主题和领域的概念弱化新准则的规制性，延宕准则的实质性进展；同时，积极宣传各自在LTS1.0准则下的实践，例如英国、意大利、澳大利亚、奥地利等国都支持建立开放、共享的数据库，整理目前LTS准则的具体实施情况、面临的挑战、各国的法律文书等。此外，加拿大与美国多次宣传“空间跟踪”（Space-track）网站作为空间态势感知的开放平台，试图迅速在国家、运营商和科研机构间形成空间态势感知信息共享的固定机制，进而挤压其他国家类似信息共享机制的使用范围，实际上不利于空间态势信息的共享及外空活动长期可持续，也在一定程度上可能损害其他国家空间资产的安全。

低轨大型星座仍为关注焦点，安全、经济与科研利益难平衡

美国从成员构成和职能设置两方面提出工作组的建设意见，旨在用本国主导的机制来定义工作组的目标，从而提高自身对该议题的掌控力。

1）成员构成方面。美强调应纳入“所有利益相关者”，原因是美已在国内积极推行卫星运营商与天文学界的合作，发布了预测卫星亮度的开放访问软件，运营商可在经过天文望远镜视野时主动降低亮度，以减少对观测活动的影响。该举措将作为保护“黑暗与宁静天空”的最佳实践，一方面解决智利、南非等国家对天文学观测的主要关切，另一方面避开伊朗、俄罗斯等国提出的大型星座带来的国家安全问题，还可以将其成熟的商业航天与科研力量推至大型星座规则磋商的台前，增强其多面博弈能力。

2）职能设置方面。美提议将拟建立的黑暗与宁静天空工作组，作为IAU“保护黑暗与宁静天空免受卫星星座干扰中心”职能的补充，意在进一步增强对大型星座相关频轨协调机制、低轨星座相关技术标准的影响，并增强自身的空间态势感知能力。该中心由美国国家光学红外天文学研究实验室（NOIRLab）和总部位于英国的SKA天文台共同主办，其中，美国国家光学红外天文学研究实验室受美国国家科学基金会（NSF）的资助，其目标包括：协调国家与天文台的政策、协调光学/红外政策和既定的无线电/频谱管理政策，促进设计、发射与在轨管制规则的形成，开发预测和记录卫星轨迹的开放数据库以及软件工具等。

俄罗斯、伊朗、秘鲁和77国集团等国家和组织并未对设立工作组表示支持。原因在于，目前各国对黑暗与宁静天空议题的讨论范围与主题存在较大分歧。例如俄罗斯、伊朗更关注大型星座带来的国家主权与太空安全问题，多个国家已经明确将太空视为作战域，并将民用卫星用于干涉他国内政或直接参与武装冲突，有关大型星座问题的讨论应着重于这些问题，自然也应当在议题的名称、议程设置与工作组的工作方法等各个方面得到体现。如果在目前讨论的进展上设立工作组，最终形成的具有一定约束力的成果，可能将不利于国家主权和空间安全等关切的落实，也不利于近地轨道资源的平等利用。

美西方支持卢森堡举办国际会议，意图以商业开发促进发展

卢森堡意图通过联合举办“空间资源周”和2024年空间资源国际会议，加速实现成为外空自然资源探索与利用的欧洲中心这一愿景。卢森堡航天工业历史悠久，卫星通信产业是其经济的三大支柱之一。卢森堡渴望复制其在商业卫星领域取得的成功，从2016年起持续推进空间资源相关实践及立法活动，目前已有较好基础。卢森堡与比利时于2019年签署共同声明，承诺两国将在国际法律框架范围内共同开发利用太空资源。根据联合国外空委空间资源工作组的5年工作计划，拟于2024年召开一次受众更广的国际会议，若最终会议地点定在卢森堡并与其“空间资源周”相结合，将有利于增强卢森堡在空间资源议题下的影响力；此外，借助联合国外空委平台的国际地位，也将加速推进卢森堡成为空间资源活动的欧洲中心甚至世界中心。

对于美西方国家，尤其是“阿尔忒弥斯”计划参与国，倾向选择卢森堡作为国际会议举办地点，推测其意在绕开联合国外空委关于非政府实体参会权利的限制，推动外空商业开发活动。美国表示2024年国际会议的重点应是了解私营实体的诉求及其可能面临的障碍，表面需求是扩大会议参与方，在卢森堡召开会议恰好能够便利这一目标的实现；而深层需求是通过其国内航天私营实体及工业界等代表的参与，有利于以多主体、多层次的方式将美国诉求注入空间资源工作组的实质进程中，巧妙利用联合国平台，提高商业实体等利益相关方在国际规则制定中的话语权，旨在为本国商业航天发展扫清障碍，为日后抢占该领域国际市场份额、攫取经济利益埋下伏笔。