多地债务风险化解主动攻坚

《中国经济周刊》 记者 谢玮｜北京报道

近期，地方隐性债务风险化解再引关注。

9 月26 日，内蒙古自治区政府再融资一般债券（九期至十一期）信息披露，三期债券拟发行总金额663.2亿元。信息显示，此次发行的三期债券，用途均明确为偿还不同时期“政府负有偿还责任的拖欠企业账款”。

这被市场解读为是“拉开新一轮万亿级特殊再融资债券的序幕”，也意味着千头万绪的地方政府隐性债务化解工作，迈出了坚实的一步。

7 月24 日，中央政治局会议提出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。随后，各个政府职能部门接连发声，地方政府也积极推进化债方案落地。可以预见，年内将有更多地方化债方案落地。

地方化债方案陆续获批

今年以来，决策层对夯实地方财力和自我发展能力提出明确要求。

4 月28 日，中央政治局召开会议分析研究当前经济形势和经济工作提出，“要加强地方政府债务管理，严控新增隐性债务”。

8 月18 日，央行、国家金融监管总局、证监会联合召开的金融支持实体经济和防范化解金融风险电视会议表示，统筹协调金融支持地方债务风险化解工作。

8 月下旬，财政部部长刘昆在《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》中表示，要严格落实“省负总责，地方各级党委和政府各负其责”的要求。中央财政积极支持地方做好隐性债务风险化解工作，督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施。

也就是说，地方债风险化解要压实地方责任，其原则是“省负总责，地方各级党委和政府各负其责”。

地方上也在积极推动，制定实施化债方案。据《中国经济周刊》记者了解，目前已有超过10 个省份上报防范化解地方债务风险相关工作方案，并获得相关批复。

根据《湖南日报》报道，今年8月28 日，湖南省政府常务会议原则通过《湖南省防范化解地方债务风险工作方案（送审稿）》，成为首个公开披露通过省级化债方案的省份。不过，该方案的细节并未公开。

有地方喊出了强化“化债也是政绩”的口号，表示积极稳妥化解隐性债务存量，确保年度化债方案落地落实落细。

公开市场信息则显示，不少地方的化债方案正加速落地。

9 月26 日，根据披露，内蒙古自治区政府再融资一般债券三期（九期至十一期）债券拟发行规模分别为274.4 亿元、194.4 亿元和194.4 亿元，合计663.2 亿元。

其中，九期发行金额为274.4 亿元，债券期限为3 年期。资金用途为，按照财政部要求，债券资金纳入一般公共预算管理，募集资金全部偿还政府负有偿还责任的拖欠企业账款。十期发行金额为194.4 亿元，债券期限为7 年期。资金用途为，按照财政部要求，债券资金纳入一般公共预算管理，募集资金全部偿还2018 年之前认定的政府负有偿还责任的拖欠企业账款。十一期发行金额为194.4 亿元，债券期限为5 年期，资金用途为，按照财政部要求，债券资金纳入一般公共预算管理，募集资金全部偿还2018年之前认定的政府负有偿还责任的拖欠企业账款。

分析人士认为，内蒙古此番发行特殊再融资债券，是一揽子化债方案项下的重要内容，率先打响新一轮政府化债的第一枪。

根据中国债券信息网披露的相关信息。10 月10 日，天津接棒内蒙古发行210 亿元特殊再融资债券。10 月12 日，辽宁计划发行870.42 亿元特殊再融资债券。10 月16 日，云南、重庆和广西计划各发行特殊再融资债券533 亿元、421.9 亿元和498 亿元。上述6 省份合计发行特殊再融资债券额度超过3000 亿元。

随着各地特殊再融资债券重启发行，地方政府债务风险化解路径愈发明晰。可以预见，后续将有更多化债方案细节逐步落地。

地方化债为何要这时候化？各地风险不一

地方政府在支撑经济发展中发挥着重要的积极作用，但债务过快增长超过一定阈值后，债务对GDP 的拉动作用反而会减弱甚至拖累。

“过去很长时间以来，在经济高速增长的背景下，地方债务随之水涨船高。而伴随着经济转向高质量发展，地方财政收入下滑，与地方债务偿还联系密切的房地产行业发生趋势性变化，大量积压的地方债务如何化解成为棘手问题。” 中国社会科学院金融研究所副所长张明撰文指出。

财政部数据显示，截至2022 年末，全国一般债务余额14.39 万亿元，专项债务余额20.67 万亿元，较2015 年分别增长55.4%、276.2%。

中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云在接受媒体采访时表示，这些年中央采取“开前门、堵后门”的思路来管理地方政府债务，“前门”放开了，但“后门”没有完全堵住。一些地方官员过度举债谋“政绩”，超出财力上限，继续通过融资平台、开展PPP、设立政府投资基金、政府购买服务等方式，变相甚至违法违规举债，形成了地方政府隐性债务。

2018 年末，监管部门已完成了对隐性债务的统计。2019 年，国办函40 号文提出，“目标是10 年内隐性债务化解为零”。

今年年初，财政部部长刘昆在《学习时报》上发表文章透露，这些年，我们坚持底线思维，统筹发展和安全，政府法定债务余额与国内生产总值之比控制在50%以下，地方隐性债务减少1/3 以上，财政状况健康、安全，为应对新的风险挑战留出足够空间。

有分析指出，2018 年至今已有5年，目前用1/2 的时间化解了存量不到1/3 的隐性债务，剩余5 年的化债压力其实并不小。

特别是，年初以来，地方对化债提出了“新诉求”。在各省份政府工作报告及预算执行报告中，不少地方坦诚债务问题较为突出。

比如：陕西提及“部分县区偿债压力较大，防范化解政府债务风险任务艰巨”；甘肃提及“部分市县政府债务还本付息进入高峰期，偿债压力较大，防范化解政府债务风险任务艰巨”；河南提出，“一些地方债务压力较大，收支矛盾突出”；四川表示，“个别地区债务风险不容忽视，隐性债务化解压力仍然较大”；贵州提出，“债务总体规模较大，部分地方防范化解债务风险任务艰巨”等。

在张明看来，中国地方政府债务存在三个特征：一是同发达国家相比，我们全口径债务的总体规模并不算高。二是中国政府债务的结构不合理，期限短、成本高的地方政府债务占比过高。三是中国各省份的政府债务具有很强的异质性。

在地方化债诉求之下，市场对此次一揽子化债非常关注。

还有哪些化债工具？

随着此番特殊再融资债券发行，地方债务风险化解又开启了关键一步。

再融资债券是地方政府债券的一种，此前主要用于偿还到期地方政府债券本金。

根据相关定义，再融资债券是发行募集资金用于偿还部分到期地方政府债券本金的债券，是财政部对于债务预算的分类管理方式。地方发行再融资债券实行限额管理，不能直接用于项目建设，但可为地方政府缓解政府偿债压力，降低利息负担。

特殊再融资债券置换隐性债务的过程中，隐性债务余额减少，政府债务余额增加。不过，发行特殊再融资债券相当于以增加法定债务额度的方式来化解隐性债务，因此发行规模存在上限。

根据《地方政府债券发行管理办法》，地方财政部门应当在国务院批准的分地区限额内发行地方政府债券。新增债券、再融资债券、置换债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区对应类别的债券限额或发行规模上限。

财政部数据显示，截至2022 年末，全国地方政府债务限额为37.6 万亿元，同期全国地方政府债务余额35 万亿元，二者存在2.6 万亿元的空间，其中一般债1.44 万亿元，专项债1.15 万亿元。不过限额空间分布并不均匀，其中隐债出清的区域限额空间更大，反而隐债压力较大的区域限额空间更少，部分地区需要获得债务限额再分配支持。

中信证券指出，截至2022 年末，地方政府可用于发行特殊再融资债券的规模上限约2.58 万亿元，且地区分化较为明显，因此仅使用特殊再融资债券发行的方式难以从根本上解决问题。

协助地方进行资源调配、盘活国有资产也可能成为一种选择。

平安证券首席经济学家钟正生团队认为，理论上，偿还地方债可以通过变现部分政府资产来筹集资金，或是争取相关优质国企的股权划转和资金支持，这部分可争取的资金空间较大。但实际上，负责相关事务的部门在推进以及具体实施上存在一定困难，可以成立专项组协助协调打通相关信息与解决问题的通道。此前，云南白药化债和贵州茅台化债是此类经典案例，后续省属控股优质国企多的区域可以重点考虑此方案。

具体操作案例中，备受市场关注的包括贵州省通过“茅台化债”的形式出让经营性国有资产权益进行债务化解；云南省也通过“白药化债”的模式出让经营性国有资产权益，以达到化债目的。

“回顾过往财政化债工作，主要方式也不外乎几种，包括财政资金偿还、发行政府债券、处置变现资产、隐性债务偿还转为企业债务、债务重组、城投平台合并重组等。” 一位地方财政人向《中国经济周刊》记者分析指出。

此外，2022 年12 月，遵义道桥建设（集团）有限公司债务重组模式也备受市场关注。在当地政府支持下，遵义道桥对超过150 亿元规模的贷款进行了重组，重组后银行对其贷款期限、利率都进行了调整。

国金证券认为，地方政府将与政策性、全国性、区域性银行协商债务重组，将隐性债务中的高融资成本债务进行降息、展期、信贷/非标置换，从而实现债务“削峰”管理，缓释债务到期及付息压力，用时间换空间。

人民银行、国家外汇管理局在2023 年下半年工作会议上明确提出，下半年将统筹协调金融支持地方债务风险化解工作。市场预计，央行或将设立应急流动性金融工具（SPV），由主要银行参与地方债化解，但地方获得流行性支持的前提条件是需要提供足额的资产抵质押。