浅谈湖南省实施医疗器械注册人制度下企业现状分析及建议

粟贵 彭琳 李颖 湖南省药品审核查验中心 （湖南 长沙 410001）

内容提要： 梳理并分析湖南省医疗器械注册人制度下注册人企业、受托生产企业的现状和存在问题，为全面落实湖南省医疗器械注册人制度提供参考。建议从注册人企业、受托生产企业、监管部门不同责任主体去进一步完善本省医疗器械注册人制度，加强本省医疗器械注册人委托生产的监管工作。

为进一步加快湖南省医疗器械审评审批制度改革，探索创新医疗器械监管新模式，积累医疗器械注册人制度试点经验，保障医疗器械注册人制度试点工作与现行监管制度的有效衔接并顺利开展，根据国家药品监督管理局《关于扩大医疗器械注册人制度试点工作的通知》[1]（国药监械注[2019]33号）要求，结合本省实际情况，2020年湖南省药品监督管理局制定了《湖南省医疗器械注册人制度试点工作实施指南（试行）》和《湖南省医疗器械注册人委托生产质量管理体系实施指南（试行）》，正式设立本省医疗器械注册人制度。在本省实施医疗器械注册人制度试点工作两年多以来，通过到注册人企业和受托生产企业实地检查、与企业沟通交流等多种方式，笔者认为注册人制度虽然激发了医疗器械市场主体创新活力，但也存在一定风险，还需要多方面进一步完善医疗器械注册人制度，从而加强本省医疗器械注册人委托生产的监管工作，保障医疗器械注册人制度全面落地实施。

1.检查主要情况

本中心2021年～2022年完成注册人企业专项检查，在检查中共发现149个问题，其中，严重缺陷14个，一般缺陷135个，占比情况见图1；涉及机构和人员问题24个，厂房与设施问题25个，设备问题10个，文件管理问题27个，设计开发问题4个，采购问题13个，生产管理问题9个，质量控制问题28个，销售和售后服务问题3个，不合格品控制问题1个，不良事件监测分析和改进问题5个。各环节发现问题情况见图2[2,3]。

图1.缺陷占比情况图

图2.各环节发现问题情况图（个）

2.存在的主要问题及原因分析

2.1 机构与人员

机构与人员存在的主要问题及原因分析表现在以下几个方面。

2.1.1 人员配置不足。一是部分委托生产的注册人企业管理者代表、质量负责人、专职法务人员等关键岗位人员由一人同时兼任多职或同时在多家企业任职，导致对医疗器械相关法律法规或现行政策不熟悉，不能满足对日常生产工作的管理需要。二是部分委托生产的注册人企业未配备专职人员从事医疗器械不良事件的监测工作，未配备质量管理人员负责质量保证，产品质量管理和产品放行都存有较大质量安全风险。

2.1.2 人员专业背景与医疗器械不相关。部分企业的关键岗位员工不具备医疗器械相关专业背景，出现研发人员为第三方人员，拿到注册证后就消失无踪以及质管部检验员专业为商务英语等情况，无法胜任医疗器械不良事件分析改进或继续研发、检验等的相关工作。由于缺乏相关背景知识，无法从专业角度出发对产品的原材料、半成品、成品进行全过程的管理和质量控制，无法识别和防范可能存在的风险。

2.1.3 人员培训不到位。主要表现在部分企业人员培训档案不全，无培训计划或培训结果的有效性评价，未根据实际生产的需要对员工进行与岗位相适应的技能培训，无医疗器械法律法规相关培训，未进行质量管理体系文件培训等。

上述问题的出现与目前本省注册人制度试点企业前期投入不够充分、规模偏小有一定关系，希望企业通过自身质量管理意识的提升，盈利能力的增强，规模有所扩大后能使这些问题得以改善。

2.2 厂房与设施

部分企业在厂房与设施设计方面存在较多问题，主要表现在原材料仓库和成品仓库未按照待检、合格、不合格、退货或召回等进行有序分区存放各类材料和产品，存在放置混乱、没有分区的问题，根本原因在于企业管理、执行不到位。

2.3 设备

企业在设备管理上不规范，存在无设备状态标识、计量无确认过程，仪器使用记录不全等问题。有的企业还存在设备与实际生产需求配备不到位，如洁净厂房未配备压差计、检验仪器设备配备不齐等问题。造成该类问题的主要原因是企业不了解相关设备的实际用途，对医疗器械生产管理规范相关知识不了解，这与部分医疗器械受托生产企业本身规模不大、实力不强、投入不足有一定关系。

2.4 文件管理

部分企业在体系文件的起草、修订、审核、批准等方面较随意，甚至是请第三方代为起草制定，在技术审评时未对质量体系文件进行全面审核，企业负责人或者管理者代表根本没有把关且未组织学习讨论即实施，文件的记录格式和要求与企业的产品甚至不匹配，在实际生产落实中严重走样或者风马牛不相及，比如产品技术要求要检测的项目，但成品检验规程和出厂检验报告中均无该项目，并且对该项目未作说明和规定。还有部分企业存在体系文件与实际运行脱节的现象，企业虽按要求制定了质量手册、程序文件、管理制度等，但在实际管理中并没有按文件要求执行或完全执行，出现了“两张皮”的现象。

分析其原因，一是企业部分质量管理人员素质较低、经验不够，自查、风险研判以及纠正预防等能力不足。二是企业质量体系文件与管理实际运行不贴合，质量管理人员虽发现了问题但不能根据自身实际去进一步完善文件，导致执行起来越来越困难。三是企业对质量管理体系文件的认知不够，没有意识到其重要性，落实不够。四是企业对员工的培训不到位，质量管理没有人人参与进来，导致质量体系管理存在真空地带。

2.5 采购

主要表现在对供应商的审核和管理不到位。现场检查发现有企业未与主要原材料供应商签订质量协议，未按照规定对供应商进行审核或审核过程流于形式，对供应商的选择规定不符合企业本身实际情况等问题。此外，通过检查发现有的企业对原材料的检验项目过于简单或仅进行资料验证，对于原材料的关键性能指标未进行检测，有可能导致不符合要求原料进入产品生产中，会直接影响产品质量。

分析其原因，主要在于企业对供应商的选择不重视，过分追求价格而忽视原材料质量，未主动收集学习《医疗器械生产企业供应商审核指南》等指导性文件或不清楚其中的要求，对供应商的选择与评价工作不够重视。

2.6 生产管理

部分注册人企业委托生产的工序大部分未包含全部生产工序，只有内包或分装工序，产品的质量和风险不可控。

2.7 质量控制

部分受托企业平台生产和检验能力与委托生产的品种规模不相符，有较大的质量风险隐患。比如某些企业注册证上百个，但实际生产的很少，生产和检验人员加起来不到10人。这样的企业在医疗器械行业并不少见，可以说是地道的“空壳厂”“万能厂”“僵尸证”。还有部分受托企业成品出厂未按照产品技术要求进行全检，关键项目未进行检验，甚至部分企业只有检验报告无原始检验记录。存在批检验记录不规范等问题，检验项目未按照体系文件要求检验，检验原始记录随意涂改、不全等现象。

分析其原因，可能在于企业重生产、轻质量的意识普遍存在，企业过分追求经济利益，对质量管理不重视，未及时配备符合要求的质量控制人员，特别是微生物、无菌检验方面的人员素质较低，对相关专业知识了解不够，缺乏专业的培训，从而导致产品检验结果不可信、不可靠、不可追溯。同时，在质量管理过程中，由于人员配置不足、人员培训不到位，造成质量管理人员无法正确识别产品的关键检验项目而未进行检验的情况发生，并对检验员随意涂改记录的现象没有及时加以规范和制止。

2.8 注册人与受托企业的衔接

主要表现在双方的衔接不够。现场检查发现部分企业双方在签订合同后，注册人企业对生产企业的生产管理监督不到位，既未指定专人对委托产品进行定期监管，也未对受托企业的生产行为进行有效控制和风险管理，甚至委托生产产品相关技术资料交接记录不全、无产品放行记录等。这些问题导致注册人企业没有对委托的产品进行有效的质量控制，甚至可能存在将有质量问题的产品流向市场，有较大的质量安全风险隐患。

分析其原因，主要在于部分企业对《湖南省医疗器械注册人委托生产质量管理体系实施指南（试行）》等指导性文件的理解仅停留在字面意思上，未落实到实处。

2.9 其他

部分注册人企业好不容易拿到注册证却长期不生产，可以说是“僵尸证”；部分受托企业现有员工仅二三十人却有多个独立生产车间，生产和检验设备几百台，受托了十几家甚至几十家企业，注册品种也是几十个到几百个，可以说是“万能厂”。这样的注册人企业日后是否有足够能力承担因产品带来的市场风险，而受托企业又如何保证自身产品的质量安全与诚信等，这些问题都有待思考与认真解决。

3.风险监控点分析

3.1 人员配置不足，关键岗位人员专业背景不匹配

部分企业管理者代表、质量负责人、专职法务人员等职员由一人同时兼任多职或同时在多家企业任职，对医疗器械相关法律法规或现行政策不熟悉，不能满足对日常生产工作的管理需要。部分企业关键岗位员工的专业背景与现实从事的医疗器械行业不相关，由于缺乏相关背景知识，无法从专业角度出发对产品的原材料、半成品、成品进行全过程的管理和质量控制，无法识别和防范可能存在的风险。

3.2 厂房与设施设计问题较多，管理、执行不到位

企业在厂房与设施设计方面存在较多问题，根本原因在于企业管理、执行不到位。企业在设备管理上，也存在设备与实际生产需求配备不到位等问题，造成该类问题的主要原因是企业不了解相关设备的实际用途，对医疗器械生产管理规范相关知识不了解，这与部分医疗器械生产企业本身规模小、实力弱、前期投入不够充分有一定的关系。

3.3 质量体系运行混乱

企业质量体系运行混乱，没有系统性也缺乏执行力度。主要原因是部分企业在文件的起草、修订、审核、批准等方面较随意，甚至是请第三方代为起草制定，在技术审评时亦未对质量体系文件进行全面审核，企业负责人或者管理者代表根本没有把关亦未组织学习讨论即实施，文件的记录格式和要求与企业的产品甚至不匹配，在实际生产落实中严重走样或者风马牛不相及。长此以往，对企业保持质量体系有效运行还是会产生较大影响。

3.4 对供应商的审核和管理不到位

部分企业未与主要原材料供应商签订质量协议、未按照规定对供应商进行审核或审核过程流于形式、对供应商的选择规定不符合企业本身实际情况等问题。产生的原因是生产企业对供应商的选择不重视，过分追求价格而忽视原材料质量，不符合要求的原材料会直接影响到成品的质量安全。

3.5 过分追求经济利益，忽视质量管理

企业过分追求经济利益，对质量管理不重视，未及时配备符合要求的质量控制人员，特别是微生物、无菌检验方面的人员素质较低，对相关专业知识了解不够，缺乏专业的培训，从而导致产品检验结果不可信、不可靠、不可追溯。

4.继续实施医疗器械注册人制度试点工作的建议

4.1 对监管部门的建议

4.1.1 提高培训的有效性。一方面是建议组织开展对注册人制度和质量体系建设要求的培训和宣传，提高注册人自身的质量监管意识。抓好企业关键岗位关键人员的培训，提升企业自查自纠能力，帮助企业逐步完善质量管理体系，提高企业质量管理水平。另一方面是有针对性地开展生产工艺和技术要求、微生物检验的专项培训，着重培训生产技术人员、检验人员，培训应注重实操性、有效性，确保培训师资的权威性，以便达到实效，切实提高产品的质量，确保产品安全有效。

4.1.2 加大检查的针对性。建议充分运用风险研判、数据分析等多种手段，确定监管工作的重心，重点关注省内高风险品种、存在问题较多的企业，对于此类企业应进行有针对性的检查，如开展飞行检查，开展检查与抽检结合的现场检查，提高检查的靶向性，对于发现的问题要严格依法进行查处。

4.1.3 建立企业档案管理制度。①对于生产管理混乱、屡教不改、屡犯不改的企业，建立不诚信企业档案，建立黑名单制度，对于该类企业通过警戒信进行警告，限期不能改正的企业，应进行劝退，以促进行业规范发展，促进企业健康有序发展，为打造“湘产器械”品牌建立机制。②建立企业分级管理制度。根据企业品种、日常检查、监督抽检、投诉举报、违法案件等情况对医疗器械生产企业进行分级分类管理，对于质量管理情况较好的企业可以减少检查频次，减少监督抽检的频次。

4.1.4 督促企业全面落实主体责任。紧紧抓住企业法定代表人、企业负责人、管理者代表等“关键少数”，持续开展质量管理以及风险防控的培训，进一步提升企业的社会责任意识，推动医疗器械质量安全主体责任的深入落实。加强对医疗器械注册人企业、受托生产企业的监督检查，督促企业严格落实医疗器械质量安全各项规章制度，对相关制度建立不完善、执行制度不严格等不符合主体责任要求的违法违规行为，坚决依法依规从严处理，确保监管责任落实到位。

4.1.5 加大对企业的帮扶指导力度。建议进一步加强中心监管力量的储备和能力建设，解决新形势下省内医疗器械行业发展较快、监管任务较重、监管人员明显不足、能力有待提高等问题。在监管的同时，分析企业表象问题下的深层次原因，指导关心企业，帮助企业发现问题、解决问题。通过与器械协会、高等院校等多方联动，加强对企业的有效指导，尤其对企业的产品设计开发、厂房设计、生产质量管理等方面进行帮扶指导，让企业少走弯路，促进企业规范管理，提升产品质量的安全有效性。

4.1.6 支持和服务企业高质量发展。①建议对受托生产企业的委托生产品种数量和承接的注册人企业数量上限进行管理规定，生产能力应与受托生产企业的硬件设施设备、人员、管理能力相适应。②建议在引进医疗器械生产企业的同时，还应大力引进医疗器械配套企业，形成完整的产业链，降低企业的生产成本，让引进来的企业真正能落地发展。③随着医疗器械行业的高速发展，人才需求越来越大，而企业实际人员配备往往不足，在当地招不到合适的人。建议政府相关部门可以牵线搭桥，开展政校企合作，实现人才精准匹配，为企业引进合适人才，构建人才储备立交桥。④建议省局或行业协会出面，组织医保局、医院等相关机构召开不同形式的交流会、座谈会，加大医疗器械产品的实用性、适用性，以减少“僵尸”生产许可证、注册证的数量，使产品真正产生实际的经济效益，壮大行业发展。

4.2 对注册人制度试点企业的建议

建议企业增强法律意识，担负社会责任；健全质量制度，规范质量管理；调整产品结构，强化科技应用。产品的市场生命力和可持续性是靠品牌和质量来维系的。只有严格从人、机、料、法、环、测等管理要素入手，实行全面、系统的质量控制，才能不断提升质量管理水平，降低质量风险，确保产品的生产活动持续符合法规要求。具体提出以下几点建议：①应加强质量管理体系的持续提升，对关键岗位人员应加强法规和标准的学习，不断提高企业质量管理水平，特别是生产管理应与最新的标准和技术指南保持一致，不断提升企业质量管理意识和主体责任意识，建立质量管理体系持续改进提升机制。②应分层级、分重点，有岗位针对性地开展员工培训，提升企业整体软实力。加强人员培训力度，特别是企业负责人的法律法规的培训、检验人员的专业培训，如质量体系的培训，微生物检验的培训、环氧乙烷残留量的检测培训等，应确保关键岗位人员每年至少参加一次医疗器械相关的专业培训，不断提升质量管理水平。③要发挥自身技术优势，加大新产品研发的投入，提升企业在产品组成、产品技术和产品创新等方面的综合实力。同时要加强企业文化建设，培育企业精神，塑造企业形象，提升企业内部凝聚力和外部竞争力，提高企业的品牌效应和产品知名度。