研究所经常性经费预算绩效管理工作探讨

●陈 艳 赵 鑫 胡雨杉

一、引言

中国科学院下属170 多家研究所，主要从事各领域科学研究，研究所经费从功能角度可被划分为两大类，科研项目经费和经常性经费。 自2018 年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》印发，中国科学院对科研项目绩效评价已经开展了多年的探索和实践，科研项目绩效评价相关制度已经建立，操作细则与规范也相对健全，但研究所经常性经费的预算绩效管理属于单位内部层面，目前仍在试点起步阶段。

中国科学院2021 年制定 《中国科学院预算绩效管理办法 （试行）》（科发条财字〔2021〕78 号），要求各研究所制定本单位预算绩效管理实施细则， 对经常性经费进行全方位、全过程、全覆盖绩效评价，提高预算管理水平和资金使用效率。 本文就全面推进预算绩效管理工作提出以下几点思考。

二、 经常性经费预算绩效管理的重要意义

预算绩效管理是对传统预算管理的重大创新和发展，研究所通过全面实施预算绩效管理， 建立目标导向、注重结果、控制成本、奖优罚劣的管理方式，可以将“花钱”和“办事”相结合，将内部财务管理范畴和风险防控重点从财务收支合规性扩展到资源配置效率和资金使用效益，有利于推动研究所效能提升，加快实现国家治理体系和治理能力现代化进程。 经常性经费在研究所经费所占比重较大，其预算绩效管理对研究所非常重要。

（一）经常性经费范畴

经常性经费是指维持研究所基本运行的经费， 来源渠道有财政拨款、专项经费支持、研究所经营收入以及科研项目间接经费统筹部分等。经常性经费主要用于人员费、公用运行费和基本科研业务费等，体现为工资福利支出、离退休费支出、公共运行支出、行政管理支出及自主部署科研支出。

（二）经常性经费预算绩效管理的特征

经常性经费预算绩效管理是一项系统化、持续化的动态监督与管理活动，是以研究所经常性经费预算资金管理为主线， 以预算项目为载体，从运行成本、管理效率、履职效能、可持续发展能力等方面，来衡量研究所整体及核心业务的实施效果。 经常性经费预算绩效管理工作基本流程就是绩效管理与预算管理的有机融合，即在预算编制环节设立绩效目标，在预算执行中进行跟踪和监控，在决算环节检验预算编制与绩效目标是否科学合理，最后通过绩效评价进行全面检查，并将评价结果反馈至预算管理的各个环节。 研究所经常性经费预算绩效管理目的在于提升研究所资源配置效率和法人治理能力， 关注点不仅是投入产出率、运行成本等财务指标，更重要的是关注人才培养与引进、科研部署、自筹基建等单位资源部署带来的整体效益。

（三）经常性经费预算绩效管理的意义

从国家层面看， 提高科技投入效能是实现高水平科技自立自强的需要， 实施预算绩效管理则是提高科技投入效能的重要路径。为支持和保障科技创新事业快速发展， 近年来，党和国家在“过紧日子”的背景下，依然持续加大科技投入力度。 国家统计局发布数据显示， 我国2022 年研发经费投入强度达到2.55%，超过欧盟国家平均水平。 但我们也应看到，在一些领域经费投入效能不高，一些制约科技创新的顽瘴痼疾尚未得到有效破解。因此，全面实施预算绩效管理十分重要，也很有必要。 从研究所层面看，实施预算绩效管理是提高研究所治理能力和水平的有力抓手。研究所经常性经费所占比重不等， 科研力量强的研究所经常性经费比重大概30%； 小型研究所科研力量较弱， 经常性经费比重可能达到60%。当前，研究所大部分是公益二类事业单位，财政补助差额拨款，人头费与公用费差额部分需要研究所自主统筹各方面资源进行补充。 所以经常性经费的预算绩效管理对于研究所来说非常重要， 需要研究所发挥主体责任，做好顶层规划与资源配置，扩大收入来源，降低运行成本，盘活资产，提高资金使用效能，维持研究所良性发展。

三、 经常性经费预算绩效管理现状与存在的问题

长期以来， 事业单位运行经费管理大多存在预算绩效目标不明确、绩效理念淡薄、重收支过程而轻绩效评价、 资金低效运行等情况。 研究所作为事业单位典型代表，经常性经费的预算绩效管理现状堪忧，存在诸多问题。

（一） 管理者绩效管理意识淡薄，绩效目标不明确

针对中国科学院大部分研究所来说，主要收入来源为政府拨款与专项经费， 预算管理工作侧重于财政资金安全管理， 重支出的规模和合法性，轻支出的投入与产出效益。 首先表现为研究所领导层缺乏绩效管理意识，一是资源配置理念过于陈旧， 未能有效形成“大资源”观，只考虑增量资源、不考虑存量资源。 二是资源统筹能力不强，各类资源向重大科技任务、重点人才方面的集聚还不够，部分单位不能有效统筹课题结余资金、 间接经费等资源。 三是资源使用不高效，资金闲置、沉淀、浪费现象依然不同程度存在。 部分单位仍存在拍脑袋决策等错误认知和做法，花钱“任性”。 决策缺乏财务数据分析作支撑，不做可行性论证，短期行为浪费严重，不利于研究所的长远发展。

其次表现为内部员工缺乏挖潜增效、节支降耗的动力。 相比企业而言，研究所内部粗线条管理，开支缺乏控制；部分收入有难度，怕担责不主动追索，导致国有资产流失。

另外， 经常性经费绩效管理存在的最大问题就是目标不明确。 第一， 绩效目标难确定。 研究所经常性经费绩效管理缺乏目标指引，除基本科研费部署课题，因为通过课题任务书方式申请与评审、流程比较规范、绩效目标比较明确外， 其他人员费与公用费的绩效目标都比较难确定，因为缺乏标准，没有目标概念，“脚踩西瓜皮溜到哪算哪” 是历史沿袭下来根深蒂固的习惯。 第二，经常性经费绩效目标设置不合理。 绩效目标的提出缺乏可操作性， 没有经过论证与调研； 为完成年度考核，各部门一般将绩效目标设定较低，不具备挑战性，丧失目标的导向价值，不利于项目的质量控制和研究所整体发展。 第三，单位整体目标没有细化。 单位绩效目标应该分为长期规划目标与年度目标，一般来说，各项经费预算绩效目标须在单位整体目标下进行分解，但大部分研究所整体目标未能与各项经费具体目标实现汇总与分解。

（二）绩效管理制度薄弱，组织框架不完善

经常性经费预算绩效管理涉及的内容十分广泛，具有复杂性，实施起来是一项繁琐的系统性工程。 针对这一特征，研究所必须从提高法人治理能力出发，加强组织领导，明确绩效管理相关工作职责， 结合单位实际情况制定规范的预算绩效管理制度， 并优化相关管理流程。 在制度的有效约束下，才能真正做到职责明确、奖惩分明。 全面实施预算绩效管理对目前大部分研究所来说， 制度基础与执行能力还存在差距。

首先，制度基础薄弱。 一方面，过程管理缺乏制度约束， 从研究所整体绩效目标提出和分解，到各部门预算执行、绩效评价、绩效监管和结果运用， 针对预算绩效全流程管理缺乏系统有效的制度做支撑。 大部分研究所目前关注的仅有年终绩效考核这一环节，其他的过程管理基本都缺乏制度， 或者停留在制度表面，缺乏实际运用。 部分研究所欠缺绩效评价奖惩机制， 绩效管理仍然是绩效好坏一个样，难以有效激励员工。 一旦发现绩效问题，也难以追究问责。 另一方面，预算绩效评价结果运用落实困难。 绩效评价结果只有与预算调整、资金分配以及个人切身利益挂钩，并严格落实奖惩制度， 才能显现出绩效评价结果的应用价值， 才能倒逼各预算部门形成预算精细化管理理念。 但是，预算绩效管理对于事业法人单位来说是一场刀刃向内的深层次变革， 研究所内部设立的绩效评价组织专业性和权威性不足， 绩效评价部分内容涉及研究所领导决策层面和中层执行层面， 牵头部门组织绩效评价工作面临压力， 针对内部决策与管理问题一般情况避重就轻， 评价结果运用效果不明显。

其次， 整体绩效管理组织框架不完善。“谁支出、谁负责”是预算支出管理和绩效管理的基本要求，但在绩效管理实践应用中，由于受部门机构设置影响， 研究所业务部门负责支出项目评估论证、 支出项目建设以及采购、基建、资产管理等具体业务，财务部门负责预算编制、预算绩效管理，财务与业务彼此分离，没有形成统一的绩效管理组织构架，没有形成绩效合力。 为保障经常性经费预算绩效管理正常有效运行， 从上而下应该有个系统的有层次的组织框架， 即一个领导组织作为指挥机构、 一个强有力的管理机构和一个有效的执行机构。

（三）预算绩效评价体系复杂，且存在缺陷

经常性经费绩效管理是个系统工程，指标体系设计非常关键。 指标体系设计需要考虑研究所整体预算情况、过程及制度管理等，针对不同内容需要考虑经费来源、 统筹方式以及产出形式等，时间不同、环境不同评价指标也不一样。 预算绩效指标设定是否合理，影响预算绩效考核评价及其结果运用效果。 中国科学院2022—2023 年两年的研究所整体预算绩效评价试点工作，将资源配置、重大成果产出、人才队伍建设、设施平台条件与财务管理设为一级指标； 资源配置二级指标包括聚焦主责主业情况、经费结构情况、资金统筹情况、经济运行稳健性、人员经费情况、基本科研业务费使用情况等； 财务管理二级指标包括制度建设、预算管理、资产采购管理、经费使用合规性等。 重大成果产出、人才队伍建设与设施平台条件等都以已有数据和评价结果作为评价依据， 资源配置与财务管理则根据现场检查和提供资料进行评价。

研究所按照领域进行分类评价， 这套绩效评价指标设计较为合理，全面、系统而且操作性强，但也存在一些问题。 首先，评价依据和标准不足。 基于经常性经费功能定位，人员费和公用经费运行费的绩效目标很难量化，也没有标准可依。 如人员费支出，地区不一样支出标准不一样， 上海与武汉的人员费标准就没办法比较；研究所性质不一样，标准也不一样，如人均科研经费，从事纯理论研究和基础研究的研究所， 人均科研经费肯定比应用研究的研究所低。 第二，绩效评价指标存在阶段局限性。 管理过程是系统连续的，产出有一定滞后性，对既定时期经费进行绩效评价，资金流业务不完整， 绩效评价结果也不能保证科学准确。 对于某一研究所来说，第一年绩效评价为优秀，下一年度就可能不一定，因为产出是有时效性和阶段性的。 第三，绩效评价结果受专业判断影响大。 由于经常性经费支出涉及不同领域， 单位内部绩效管理人员无法进行评价，受外聘专家专业与主观偏好影响，评价结果可能存在较大差异， 评价结果公正性无法保证。

（四）预算绩效管理队伍力量薄弱

绩效管理工作需要站在全局角度， 对研究所预算绩效进行精准评价考核， 评价工作相对复杂， 要求从事绩效管理员工综合能力强，不仅需要过硬的数据收集分析能力，还要熟悉单位预算管理情况和政策要求。 但是从目前实际情况来看，研究所规模都不大，管理人员人数有限， 预算绩效管理队伍都是各管理部门人员兼职，专业素质良莠不齐。 绩效管理牵头部门一般为财务管理部门， 但研究所财务队伍力量相对比较薄弱， 财务工作主要是会计核算， 应付日常的借款报销与报表统计， 强调服务职能， 管理职能受重视程度不足， 严重缺乏绩效管理与财务分析的综合型高水平财务管理人员， 这是预算绩效管理工作急需解决的实际困难。

四、 全面推进经常性经费预算绩效管理对策

针对研究所经常性经费绩效管理现状与存在的问题， 本文从提高研究所法人治理能力出发， 从完善绩效管理体系、 加强内部控制、 全方位布局推进业财融合等方面提出了相应对策。

（一）建立和完善经常性经费常态化预算绩效管理体系

1. 建立健全经常性经费预算绩效管理组织架构。 研究所需要内部构建完善的组织架构体系，来保障经常性经费预算编制、绩效目标设置、预算执行与绩效监控、绩效评价以及评价结果应用等预算绩效管理有效运行。 研究所一般体量较小，根据绩效管理要求，可设置两级模式进行管理：第一级是领导机构，由研究所党委负责把方向、定政策，指定分管领导具体负责绩效管理工作筹划， 强化在绩效管理薄弱环节的组织领导， 形成预算绩效管理工作自上而下的强大推动力； 第二级是工作机构，由财务部门牵头联合各管理部门，抽调专人处理日常事务。 工作职责包括制定预算绩效管理工作计划与工作方案， 指导落实预算管理政策， 定期对预算执行与绩效履行情况进行监测与考核评价， 负责向领导机构提交预算绩效评价报告， 并督促绩效评价结果运用和问题整改落实。

重要项目进行绩效评价，必要情况下可以委托第三方中介机构或聘请不同领域专家对专业领域进行评价， 以保证绩效评价的公平公正与科学合理性。

2.健全预算绩效评价指标体系。 考虑到经常性经费管理特征， 其预算绩效评价指标体系首先要具备系统性，从资源配置模式，到统筹管理、 经费使用管理及产出效果， 需要系统、 全面反映各项经济活动预算绩效管理情况。

其次应考虑经济性和可操作性。 由于经常性经费支出涉及不同领域， 指标体系的构建既要满足评价目标又要符合成本效益原则， 收集评价信息过程不宜复杂导致成本过高。 一方面，指标要适应当前的管理水平，易于采集，具备可操作性性；另一方面还要避免指标信息重复， 比如项目管理与资金使用两个一级指标，在制度与流程管理、经费使用合规性方面可能存在二级指标交叉的情况，这些指标设置事前要进行筛选。

第三，经常性经费预算绩效评价应根据对象分类实施。 经常性经费按照投入产出与成本效益分类，可分为经营类、投入产出类与纯支出类，根据研究所发展需要，针对不同性质经费， 绩效评价指标与各指标所占分值有所区别。 其一，经营类的绩效目标重点在于经济效益，绩效评价重点体现为利润和利润率，如科普收入、经营收入等；其二，投入类绩效目标重点在于投入产出比， 所以评价指标重点体现为成本控制与产出，如自主部署科研费、人员费、科研平台建设、基本建设等；其三，纯支出类绩效目标为维持正常运转所需支出，体现为保障类支出，比如水、电、气、物业和其他运行费等， 绩效评价指标重点在于成本控制。 单位内部各类评价指标没有可比性，参考社会已有支出标准， 同行业横向比较或者按照时间轴比较历史数据。

3.从资金流入手，定量与定性相结合开展绩效评价工作。 以往科研机构的绩效评价主要聚焦科技活动产出和创新能力提升， 未关注预算资金与业务之间的深层次关系。 经常性经费预算绩效评价方法， 建议以预算资金流向与管理为切入口， 监督和评价业务流管理与绩效情况，即以资金管理为主线，围绕评价目标，重点关注经费全流程管理情况，从预算资金的分配、过程管理、投入后的产出效益等方面进行全方位评价。 从资金流分析业务流，从资金流评价业务流，是经常性经费预算绩效管理的最直接经济有效的评价方法，同时也可以观察研究所财务管理与业务管理融合情况。

经常性经费预算绩效评价方法一般有定量分析和定性分析两种。 研究所的产出如科研活动、科普活动，直接经济效益不明显，仅使用定量分析不能反映支出绩效的真实情况，会影响评价的客观性和公正性。 而定性分析则可以反映支出与产出的因果关系， 反映单位管理情况，比如项目与财务管理、社会效益等。 所以应该采取综合评分法，从“资金流”角度，结合经费收支情况、项目管理情况、财务管理情况等指标，定性与定量相结合，综合评价各项经常性经费管理情况， 研判经济运行风险，最后指出问题，提出整改意见。

4.问题为导向，强化绩效评价结果应用。科研项目预算绩效管理一般为目标导向，强调成果产出， 而经常性经费预算绩效管理应该以问题为导向，强调内部管理与资金效益。经常性经费预算评价要准确客观全面反映情况，需要坚持问题导向，注重查找问题、找准问题，形成诊断式评价报告，提出有针对性、务实管用的意见建议，“以评促改、以评促建”，为后续管理改革提供更系统全面的支撑，促进研究所重点关注资源统筹能力， 提升科技投入效能。

为保证预算绩效管理有效运行，研究所需要建立绩效评价结果反馈和运行机制， 发挥好预算绩效管理的“利剑”作用。 首先是要深入分析绩效评价结果，优化和改进预算方案，促进内部管理制度完善， 为管理者提供决策参考，提高资源统筹效益和资金使用效率。 二是对评价结果进行适当范围披露， 让经常性经费资源分配和运行费支出公开透明。 目前各研究所正大力推进的加强财会监督措施之一，财务公开内容就包括披露绩效评价结果。三是将绩效评价结果与部门考核及个人表现考评有机地结合起来， 突出绩效评价结果在预算管理中的约束力和权威性， 有效应用预算绩效评价结果。

（二）加强内部控制建设，强化财会监督，完善全方位监督体系

为提升经常性经费预算绩效管理水平，保障预算绩效全过程管理规范高效， 完善内部控制建设是个强有力的抓手。 内部控制建设是保障研究所安全规范使用财政资金、 安全高效运转、健康有序发展的重要基础性工作。研究所需要明确经济业务各管理环节内部控制制度，事前加强项目的论证和专家的评审，保障资源配置决策准确性； 在项目预算执行的过程中， 从资金使用与项目管理等方面规范管理，确保预算支出均衡、及时、有效，从而提高资金的使用效率。 在项目完成后，通过预算绩效评价与奖惩考核机制来实现结果运用与改进工作。

2023 年2 月中共中央办公厅、 国务院办公厅印发了 《关于进一步加强财会监督工作的意见》，明确要求各单位建立权责清晰、约束有力的内部财会监督机制和内部控制体系。 中国科学院各研究所按照要求在党委领导下都采取了一系列具体措施。一是全面实行财务公开，推动资源配置和资金使用的公开化、透明化。财务公开内容包括重点突出重大经济事项、 重点业务领域、重要风险环节中的多发、高发、易发问题及职工群众普遍关心关切的问题， 通过单位官网、内网或会议通报等形式公开；日常报销内容，通过信息管理系统权限设置，在部门内部实行财务公开。 二是依托信息管理系统建立经济运行监管服务平台，实施信息化动态监测、合规性监控， 及时发现和预警单位经济运行情况与重大系统性风险、 合规性风险， 通过预警提醒、风险拦截等方式，实现财会监督重心前置、下移。三是严格财务审核把好最后一道关，严肃财经纪律，进一步提高资金使用合规性。持续推进“过紧日子”政策，严格执行各项经费支出标准，强化预算支出约束，加强支出审核管控。

加强财会监督，强化内部控制，构建全方位监督体系， 是强化研究所内部法人治理的有效措施， 给经常性经费预算管理工作提供了有效支撑。

（三）提高绩效管理意识，全方位布局推进业财融合

首先， 要从研究所单位文化着手提高研究所全员绩效管理意识。切实转变观念，破除惯性思维，在重视“要钱”的同时，更加重视把钱花好、花出成效，切实做到“花钱必问效、无效必问责”。 强调各种支出成本核算，注重成本效益相匹配， 在预算编制阶段重点关注历史成本与实际情况相结合， 在预算执行阶段关注过程管理把握好成本和质量控制， 在决算阶段关注预算和目标完成情况，进行成本分析和绩效考核。分类核清成本，科学制定支出标准，控制好成本，才能把有限的资金用在刀刃上， 实现效益最大化。

其次，从研究所战略角度出发，全方位布局提升绩效管理水平。 从研究所领导和管理者层面，要注重绩效管理的长期效益，注重资源配置效益、资金使用效率和财务安全问题。围绕预算管理统筹规划，全方位布局，建立资金、购置、预算互相衔接的财务管理体系， 有效监管部门绩效， 做好科学评价； 从管理流程与结果运用来说，要加强员工事前、事中和事后的全过程预算绩效管理意识， 加强宣传培训， 形成全员重绩效、懂绩效、用绩效的工作格局。做好思想教育，树立良好的职业道德感， 进而保证预算绩效管理体系有效运行。

第三， 建设一支高质量的财务管理人才队伍，实现业财融合。 人才是第一资源，是第一生产力， 也是预算绩效管理有效发挥作用的关键力量。加强经常性经费预算绩效管理，财务管理部门需要加快培育高素质绩效管理人才队伍。财务管理要从传统核算型财务管理模式彻底转变过来，将财务管理重心前移，财务管理与业务相结合，推进业财融合。 一方面，加强业务人员财务培训，让政策与制度深入人心，每个人自觉遵守，做好绩效管理；将财务管理嵌入各项业务流程，实现对业务活动的实时监督与管理，进而提升监管准确性和财务管理工作效率。 另一方面，提高财务人员综合能力，抓紧培养一支高素质绩效管理队伍。财务人员也要学业务懂业务，了解各个业务管理环节， 熟悉各环节成本和收益内部控制管理流程， 才能制定科学合理的预算分配方案，协助单位做好资源配置，从而提高资源利用效率，提升投入效能，支撑服务研究所科研事业高质量发展。