农产品质量安全保障体系建设现状及发展对策

刘 涛

（石家庄市市场监督管理局 河北 石家庄 050031）

1 农产品质量安全保障体系建设现状

党的十八大以来，各级农业农村部门以习近平总书记关于农产品质量安全的系列讲话为指导，坚持统筹发展和安全“守底线”“拉高线”同步推，“保安全”“提品质”一起抓，不断巩固农产品质量安全稳定向好态势，努力护航农业农村高质量发展。总体上看，我国农产品的质量安全是有保障的。

1.1 质量安全水平明显提升。自2001 年至2021 年农业农村部全面通过实施“无公害食品行动计划”以来，在京津沪深等几个大城市对禁用药物及瘦肉精等问题开始专项整治及抽检等措施。结果显示，我国农产品例行监测合格率从2001 年的64%提高到2021 年97.7%，提高了33.7 个百分点，从“及格生”提升至“优等生”水平，且近7 年农产品例行监测合格率连续稳定在97%以上，禁限用药物检出率为0.9%，常规药物超标率为1.4%。

1.2 标准化品牌化生产大幅度提高。一方面，我国建设了较完善的标准体系，制定的农药残留限量的标准达10 092 项，兽药残留限量标准2 191 项，农业行业标准5 479 项，在世界中处于中上等水平。所有标准已基本覆盖常见农产品，且多数农业生产行为都能够做到有标可依。另一方面，品牌建设不断加强，绿色食品企业近2.3 万家，农产品5 万个；有机农产品企业1 253 家，农产品4 623 个；地理标志农产品3 400 多个。

1.3 突出问题得到有效遏制和解决。我国连续15 年开展重点问题专项整治行动，尤其从2018 年开始，习近平总书记批示开展农村假冒伪劣食品专项治理行动。十八大以来，执法人员出动3 224.1 万人次，查处问题28.9 万起，制假售假、私屠滥宰、非法添加等违法违规问题得到了有效遏制。有关部门开展农资打假专项治理行动，为农民挽回经济损失40 亿元。

1.4 监管制度体系逐步健全。当前国家推行网格化管理，实行区域定格，即“格定人，人定责”的管理方式，监管体系、检测体系及评估体系逐步健全。监管体系方面，全国部、省、市、县四级质检机构共2 279 家，其中部级质检机构220 家。在农产品生产大县的主要乡镇建立了农产品质量安全监管机构，乡镇监管人员达7.6 万人，村级协管员42 万人。评估体系方面，当前我国已设立105 家农产品质量安全风险评估实验室和148 家风险评估实验站，用来提前进行一些未知风险的摸排和筛查。截至目前，国家农产品质量安全县市已创建318 个，32.7 万的新型农业经营主体和40.5 万的小农户开具使用承诺达标合格证，已实现国家农产品追溯平台与31 个省的对接。2022 年9 月全国人大第36 次会议上，全票通过了新修订的《农产品质量安全法》，主要变化包括3 点：①全主体管理；②引入承诺制；③处罚更科学。2018 年，全国人大执法检查组问卷调查结果显示，64.28%受访者对我国农产品质量安全总体形势持乐观态度，消费者对农产品质量安全问题中的农兽药超标、违法违规使用添加剂和重金属超标等问题的关注度最高。消费者同样对农产品的质量和品质也较为关注，消费者对无公害农产品和绿色农产品购买欲也有所增加，在消费者中的占比分别为44.67%和43.58%。

2 农产品质量安全体系建设存在的问题

虽然近年来农产品质量安全形势总体稳定，但仍存在一些问题。当前最突出的是禁用药物检出和常规农药超标这两大“顽疾”，其他如产地环境、生物毒素等问题也时有曝光。

2.1 禁用药物仍有检出。蔬菜上的禁用农药检出样本98 个，检出率为1%，检出较多的为毒死蜱、甲拌磷和克百威；蛋类禁用药物检出样品48 个，检出率为0.67%，检出较多的为产蛋期不得使用的恩诺沙星、环丙沙星、氟苯尼考；水产品检出停用的沙星类药物；屠宰环节注水注射药物，农产品收储运环节非法使用保鲜剂、防腐剂、染色剂以及牛羊肉瘦肉精等问题时有发生。

2.2 常规药物残留超标成为新问题。超剂量用药即不遵守农药安全间隔期和兽药休药期规定，另外还有超范围用药，包括小宗作物上登记农药较少，没有合法用药。蔬菜商不合理使用吡唑醚菌酯、腐霉利、噻虫嗪、灭蝇胺、啶虫脒及甲氨基阿维菌素、苯甲酸盐、多效唑等；超标样品199 个，超标率为1.9%。畜禽方面使用磺胺类药物、氟喹诺酮类药物等，超标样品38个，超标率为0.53%。

2.3 产地环境和生物毒素污染风险不容忽视。稻米镉超标，玉米、花生等呕吐毒素、黄曲霉毒素超标问题依然存在。

2.4 产生问题的原因。生产主体质量安全意识水平不高，标准化生产能力较弱。我国仍存在2.3 亿小农户，小农经济、小散经营情况突出，无法实现欧美规模化经营。监管部门能力跟不上、责任落实不到位。部分地方快检设备只能检测有机磷和氨基甲酸酯类农药，而且很多农药已被禁用但仍在检测，与实际生产用药存在不匹配的问题，有些监管部门存在不会执法、责任落实不到位的问题；监管体系建设投入和支撑保障不足。虽然质量安全问题做不到零发生，但可力争做到零容忍。国家针对违禁药物残留超标的突出问题提出3 年行动，围绕11 个重点品种开展“治违禁、控药残、促提升”的3 年行动，包括“三棵菜、一枚蛋、一只鸡、两块肉、四条鱼”，将禁用药物违法使用和常规农兽药残留超标问题分类施策。

3 农产品质量安全工作面临的新形势和重点任务

3.1 农产品质量安全面临的新形势。保证人民群众吃得安全放心是最基本的民心工程、民生工程，我国粮食总产连续7 年超过1.3 万亿斤。过去是8 亿人吃不饱，现在是14 亿人吃不完。目前农产品质量安全是要在保障高产的情况下，让百姓吃得安全放心，筑牢农产品质量安全基石。纵观全球，许多发达国家的经济社会发展到一定程度时，都会将质量安全上升为国家战略。如德国的“以质量推动品牌建设”和美国的“质量振兴法案”等[1]。我国目前也逐渐从“增产”转向“提质”，着重强调质量兴农、绿色兴农和品牌强农。2017 年的中央农村工作会上，习近平总书记谈到走“七个之路”，其中就包含“质量兴农”之路，农产品质量安全高质量发展现已提升至国家战略层面。

3.1.1 中央要求越来越严。在2013 年中央农村工作会议上，习近平总书记指出“食品安全关系群众身体健康，关系中华民族未来”。此外，总书记在2015 年中共中央政治局第二十三次集体学习时提出“四个最严”，也是目前管理农产品质量安全的基本原则，即“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚和最严肃的问责”，切实加强食品药品安全监管。安全的农产品是产出来的，不合格的农产品是检出来的。法律的生命力在于执行，对违法者纵容，就是对守法者伤害。实施最严厉的处罚，让生产经营者知敬畏守规矩[2]。对于责任履行方面，应有责必尽，失责必问，切实落实“三方责任”，即生产者的主体责任、地方政府的属地责任和监管部门的行业管理责任。中央在历年的中央经济工作会和农村工作会一号文件中均对农产品质量安全进行高位部署，特别是在2019 年中共中央国务院下发的《深化改革加强食品安全工作的意见》中，在“四个最严”基础上进一步强化了生产经营者的主体责任。

3.1.2 人民群众的期待越来越高。马斯洛需求层次理论中提及人的需求由低到高，可分为生理需求、安全需求、社会需求、自尊需求和自我实现需求。人们在低层次需求得到满足后，自然会向高层次需求跃升，人民群众对粮食安全的需求逐渐从“吃饱”向“吃好”再向“吃的绿色优质健康”方向发展。2021 年，我国居民恩格尔系数降至29.8%，国家进入更高的发展层次，百姓对衣食住行的期待也越来越高，向“吃得更安全、穿得更时尚、住得更舒适、行得更便捷”的方向发展，与此同时，人们对农产品质量安全的期待也与日俱增。

3.1.3 乡村振兴和产业发展结合度越来越紧。产业要兴旺，先要抓质量。质量安全是乡村振兴的“第一兴、第一旺”，2010 年“海南毒豇豆”事件，2011 年“双汇瘦肉精”问题，2015 年“草莓乙草胺”事件等，曝光后对产业造成了十分严重甚至毁灭性的打击。国务院发表促进绿色发展的意见提出后，打响了“农业面源污染攻坚战”、实施了“农业病虫害统防统治”及“农药化肥减量使用”等等，这些举措深刻说明，乡村振兴与农产品质量安全问题休戚与共。

3.2 扎实做好新时代农产品质量安全工作。我国目前有14 亿人口，日平均消费百万吨基本粮食，即使仅有2% ～3%的不合格率，其绝对数仍不容忽视，且对具体的消费者来说，就是100%的风险。

3.2.1 强化全链条、全覆盖农产品质量安全监管。切实践行全程监管的理念，在加强产地环境、农业投入品科学使用以及农产品生产监管的基础上，不断压实批发市场、农产品经营者及食品生产者等主体责任。

3.2.2 强化突出问题治理。国家已连续15 年开展农产品质量安全专项整治行动，“持久战与攻坚战”相结合，推动各地加大农产品质量安全案件的查办力度，在农兽药残留问题治理上分类施策：对禁限用药物，加大监督抽查和公开曝光力度；对常规农兽药残留超标，一手抓上市前抽检，引导生产者科学规范用药，避免出现“超剂量用药、超范围用药、不按生产间隔期用药”等情况。继续深入实施“治违禁、控药残、促提升”三年行动，重拳出击，力争早日解决农兽药超标问题[3]。

3.2.3 强化风险监测。大宗农产品与小宗农产品均要强化风险监测，聚焦重点品种，提高例行监测的随机性和科学性。针对小宗品种，轮流开展专项检测，切实做到“大宗产品不放松，小宗产品不落空”。积极构建省部联动机制，加强基层检测机构的能力建设，着力提高市县两级的“双认证”比例。

3.2.4 强化农业标准化生产。切实推进农业生产及农产品“三品一标”的落实工作，强化农业标准化生产，以绿色、安全、优质、营养为目标，加快构建高质量农业生产标准体系。

4 进一步完善农产品质量安全保障体系的措施

4.1 健全相应法律法规体系。党的十九大以来，我国不断建立并完善各种法律体系，争取做到均有法可依。法律是基准也是保障，应加快《农产品质量安全法》及其相关法律、法规和规章的修订和完善，做到农产品从种植到加工、从农田到餐桌的全链条质量监管有法可依。同时加大普法宣传，提高全民的法律意识，从而提升全民的农产品质量安全意识，促进农产品质量进一步提升[4]。

4.2 加快农业生产标准化，大力发展农业合作组织。目前我国的生产模式大多以小农经济为主，个体户之间缺乏统一的标准，难免造成生产者为了片面追求产量和利益，导致农药等有害物质使用超标的问题。对此，可借鉴先进国家的农产品质量保障经验，同时结合我国的基本国情，完善、优化我国相关标准，在保证生产者利益的基础上，因地制宜组建农业合作组织，从而形成一套健全的组织体系和有效的运行机制，为安全优质农产品的生产和管理提供机制保障。

4.3 规范检测检验体系，加强基层监管能力建设。省市级政府及监督管理部门应继续加强政策和资金支持，保障检测体系的完善和监管能力的不断提升[5]。进一步压实属地管理责任，在县乡级基层农产品质量监管机构实行网格化管理，加强乡镇监管员和村级协管员、信息员队伍建设，加大农产品质量安全常态化巡查检查的力度，确保涉农乡镇基层农产品质量有人管、有人干。

4.4 加强对生产者安全生产和诚信的教育。生产者的安全意识和诚信意识对农产品质量安全问题产生很大影响[6]，因此，不仅要对生产者进行普法教育，更要引导他们注重品牌的打造。充分发挥各地的资源和地理优势，从品种、品质、质量等多方面打造特色农产品，实现生产标准化、产品品牌化、质量可追溯，实现品牌农产品的优质优价，从而使得生产者在满足自身利益的要求之上遵从农产品的质量要求，调动和提高生产者依标生产、规范管理的积极性和自觉性，促进农产品增值，实现诚信创造品牌，品牌带来利益，利益进一步的督促品质的良性循环。

4.5 消费者加入监督体系，保障农产品质量安全。消费者是农产品质量问题的主要受害者，国家应加大与农产品质量安全相关的普法教育力度，充分利用自媒体等新兴网络媒介，使作为消费者的人民群众充分了解及学习食品质量安全相关的法律法规，提高自身维权意识，充分发挥消费者“最后一道防线”的监督作用[7]。农产品质量安全问题是一项涉及全社会的复杂系统工程，需要从生产到市场、再到消费者各个环节共同努力，才能保障农产品的质量安全可靠。充分发挥政府和市场监管部门的主体力量，强化“合格农产品是产出来”的理念，从抓生产入手，实现从生产到消费、从产品到商品、从田间到餐桌的全过程监督，逐步建立起市场监督为主，消费者全员参与的监督体系。同时，可以通过地名、人名、产品优势及当地文化等环节进行创新命名，树立差异化品牌形象，提升品牌溢价能力，从而加速我国乡村振兴步伐，促进农民增收，满足人们对美好生活的追求，促进农业更好更快地发展。