探索跨国有和集体建设用地的不动产登记
——以江阴市为例

文／傅颖 江阴市不动产登记中心 江苏江阴 214400

引言：

随着江阴市开展工业园区升级改造以及集体经营性建设用地入市，存在存量国有和存量集体建设用地、新增建设用地混合使用的情况。为配合工业用地复合立体高效的利用目标，建成“空间布局合理，土地利用高效”的现代化工业新格局，在对同一权利人的工业用地进行整体规划、整体建设的情形下，不可避免地出现了建筑物“跨集体和国有建设用地”的问题。不动产产权明晰与企业上市息息相关，目前有一批待上市企业对跨宗建设有强烈需求，但对跨宗建设的建（构）筑物由于没有明确的物理隔离，测绘上也无法明确各自不同权属性质土地上的建筑面积，公司对项目的审批事项和不动产的登记有极大的顾虑。为此，江阴市不动产登记敢于先行先试，积极探索跨国有和集体建设用地的不动产登记，持续深化涉企不动产登记“一件事一次办”改革，为助力企业办好不动产登记提供全方位、跟踪式的贴心服务[1]。

1.加大政策支持

1.1 出台相应政策

江阴市自然资源和规划局联合市审批局，实地调研海达橡塑、电工合金等项目，在了解企业现状和诉求后，聚焦企业需求导向，经多次会商，形成了具体操作办法，于2022 年6 月出台了我市《关于工业项目跨宗地建设审批和登记的实施意见》，明确了跨宗项目在审批、跨宗房屋落宗、不动产单元代码设立、登记簿记载等方面的一些具体操作规范，为企业“点对点”送政策、“实打实”解难题。2023 年3 月江苏省自然资源厅印发了《关于建（构）筑物跨国有和集体建设用地不动产登记的指导意见（试行）》的通知（征求意见稿）,该“指导意见”更全面、更规范、更具体，进一步为江阴的跨宗项目不动产登记指明了方向、规范了业务流程。

1.2 前置审批环节

为保证跨宗建设项目从土地出让合同、建设方案审批、施工许可证取得、不动产登记等整个过程合法性、合规性，不动产登记联合相关审批部门前置“建设方案审批环节”，对跨宗建设项目特别是建设方案的审批（建设工程规划许可、审图、施工许可等）提前介入沟通，如对毗邻建设红线的退让、规划指标的统筹等方面达成统一意见。

2.明确适用情形

建（构）筑物跨国有和集体建设用地（以下简称“跨权属”），是指同一权利主体的同一建设项目中，建（构）筑物同时占用位置相邻国有建设用地和集体建设用地。

本指导意见仅适用于工业厂房等建设项目，不适用于商品房开发项目。

3.开展地籍调查

在不动产地籍调查阶段，不动产登记机构应当依据现状如实开展调查，全面查清“跨权属”建（构）筑物占用国有建设用地、集体建设用地面积和坐落等地籍状况。建立“跨权属”建（构）筑物与占用宗地的关联关系，将“跨权属”建（构）筑物地籍状况在所有占用宗地的地籍调查成果中如实记载[2]。

各地不动产登记机构应当妥善处理“跨权属”建（构）筑物落宗问题。按照“占地面积就多”原则，将“跨权属”建（构）筑物按幢整体落宗到占用面积较多的宗地。在占用“跨权属”宗地面积相等情况下，可以根据权利人申请，落宗到任意一个占用宗地[3]。

当“跨权属”建（构）筑物同时占用多宗相邻国有建设用地的，应当先行履行有关审批手续合并国有建设用地宗地后，再开展“跨权属”建（构）筑物落宗工作。

4.做好登记发证

一般情况下，可以将“跨权属”建（构）筑物与落宗宗地及落宗宗地上的其他建（构）筑物视为整体进行登记，颁发一本不动产权证书。

当项目中建（构）筑物符合按幢（层）登记的，可以参照《江苏省自然资源厅印发〈关于工业企业高标准厂房不动产登记的指导意见（试行）〉的通知》（苏自然资函〔2022〕363 号）进行登记，颁发多本不动产权证书。

当“跨权属”建（构）筑物按层登记出现不规则的建（构）筑物情形时（如“L”型建（构）筑物、底部建筑跨宗上部建筑可能不跨宗），不管不动产单元是否“跨权属”，都按整幢建（构）筑物作为“跨权属”的情形，在登记簿、证书、证明中增加注明“跨权属”的内容。

在“跨权属”建（构）筑物占用宗地的登记簿、证书、证明中，明确记载“跨权属”建（构）筑物与占用宗地之间关联关系。“跨权属”建（构）筑物的图形按国家地形图图式标准，统一以实线表示。

在“跨权属”建（构）筑物涉及的附图中，省厅建议“通过实线、虚线分别标注跨权属建筑物。用实线标注落宗宗地内的“跨权属”建（构）筑物部分，用虚线标注非落宗宗地的“跨权属”建（构）筑物部分”，而建（构）筑物在城镇权籍数据库中，是按幢为单位以面状图形形式存储的矢量数据。“跨权属”建（构）筑物是作为一个整体存储在城镇权籍数据库中的一条数据，不能有效区分落宗宗地内、外的建筑分布情形，系统生成输出的宗地图中的同一幢建（构）筑物的图形无法以实线和虚线加以区分；如是以实线和虚线将“跨权属”建（构）筑物分割成两部分（幢）后进行数据存储，一是不符合国家城镇地籍数据库标准，二是不符合不动产单元设定规则，三是无法对建筑物内专有部分、特别是共有部分进行分割量化。综上，“‘跨权属’建（构）筑物的图形按国家地形图图式标准，统一以实线表示[4]。”

在土地出让合同与投资发展监管协议中明确，若发生处置不动产时，不得破坏“跨权属”建（构）筑物及其基底占地的完整性，应按照房地一体登记原则处置并保证“跨权属”建（构）筑物功能完整性，上述限制要求须在“跨权属”建（构）筑物各占用宗地的登记簿、证书、证明的权利附记栏中记载。

5.加强业务管理

5.1 完善登记平台功能

不动产登记机构要完善 “跨权属”建（构）筑物不动产登记系统功能与流程，为办理“跨权属”建（构）筑物登记业务提供平台支撑。理顺“跨权属”建（构）筑物登记数据和各类登记业务逻辑关系，准确呈现登记业务之间的关联关系。

目前江阴不动产登记中心正在完善“跨权属”建（构）筑物不动产登记系统功能与流程。在权调系统方面，办理“跨权属”建（构）筑物的不动产登记中，在权籍调查建库时就构建“跨权属”建（构）筑物不动产单元与占用宗地地籍号的关联关系，并在权籍调查表中记载占用信息。在业务办理方面。办理变更、补（换）发等登记业务时，允许“跨权属”建（构）筑物占用宗地上的不动产单元在不同时点分别办理；办理处分、限制类登记业务时，构建启用强验证逻辑，即“跨权属”建（构）筑物占用宗地上的不动产单元必须同步进行转移、抵押、查封、裁定等。所有业务均在登记簿附记栏中明确记载“跨权属”建（构）筑物与占用宗地之间的关联关系。

理顺“跨权属”建（构）筑物登记数据和各类登记业务逻辑关系，准确呈现登记业务之间的关联关系。江阴在登记簿、不动产权证书上注明“该不动产系跨宗建设的不动产，所跨另一宗地号为＊＊＊,两宗地不得分开办理转移、抵押及其他任何处置。”

5.2 健全风险预警机制

建立健全“跨权属”建（构）筑物登记业务办理规则，加强工作人员培训。严格执行申请、受理、审核、登簿等业务流程，不得违规缩减环节，层层把好“跨权属”建（构）筑物登记业务关。系统应通过嵌入提示框、强验证等方式，提醒登记人员“跨权属”建（构）筑物不动产查询、受理等登记重点环节、关键事项。

5.3 统筹做好全程登记

不动产登记机构应建立完善业务办理、流程设置、风险防控等工作机制，保障正常开展“跨权属”项目不动产登记。同时做好转移、抵押、查封等业务的衔接工作，满足数据汇交、电子证照应用等要求。及时总结经验，对意见试行过程中发现的问题稳妥处置，并及时报告省厅[5]。

跨宗建设的不动产依生效法律文书申请登记时，存在生效的法律文书未将所涉宗地一并处置的，或在实务过程中，土地出让合同与投资发展监管协议的限制性定约定，与现行法院的执行有效力优先的模糊地带。为明确房地一体登记原则处置并保证“跨权属”建（构）筑物功能完整性等事项，建议省厅能通过省高院的相关文件中将上述事项予以明确，以指导基层法院司法实践。目前，我市资规局与属地法院就跨宗项目不动产的限制、处分形成备忘录，以联动机制确保跨宗建设的不动产能同时处置。

6.优化登记流程

我市资规局与审批局多次会商，经由市政府批准，形成以下具体实施意见：

（1）对于均为同一权利人且无缝对接的相邻国有出让用地上的跨宗地建设项目，建设单位应先至资规局申请宗地合并后办理后续规划建设手续。

（2）对于均为同一土地权利人且无缝对接的相邻国有出让与集体出让用地上的跨宗地建设项目：审批时可不考虑两宗地毗邻区域两侧的建筑退让（建筑红线控制）要求，直接进行项目的规划建设审批；登记时，由土地权利人申请确认将跨宗地整幢建筑面积登记在其中一个宗地上，在涉及宗地的不动产登记薄和不动产权证书上如实记载相关情况，并明确设计跨宗地建设的不动产需同时处置。

7.介绍成功案例

江阴电工合金股份有限公司高速铁路用高强高导铜合金接触网材料生产建设项目实现拿地即开工、交地即发证，这也是江苏全省首个实现跨宗地新开工建设的项目。自2021 年8 月起开展农村集体经营性建设用地入市，江阴市行政审批局联合市自然资源和规划局成立服务专班，按照“拿地即开工”模式，主动为企业进行报批辅导、方案预审及对接集体经营性土地入市等事宜，并积极向上争取，在全省率先出台了《工业项目跨宗地建设审批和登记的实施意见》，并结合《关于推进重大项目建设深化“三提三即”改革的实施方案》，不断优化项目审批，创新实施举措，实现了跨宗地建设项目审批及不动产登记双突破。此次颁证的电工合金项目位于周庄镇世纪大道北段398 号，建设规模为33884.69 平方米。项目建成投用后，将形成年产高强高导铜铬锆合金接触线3000 吨、承力索2000吨以及电机电控连接件50 万件的生产能力，预计新增年销售收入约11000 万元，新增利润约1200 万元。

8.关于跨宗地建设法律层面的一些思考

“房地一致”原则是我国为探索解决土地和地上建筑物物权关系，而从立法上创设的一种处理规则，也是我国长期遵循的一项基本法律原则。《中华人民共和国民法典》（以下称《民法典》）第三百五十六条规定：“建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”《不动产登记暂行条例实施细则》（2019年修正）第二条规定：“不动产登记应当依照当事人的申请进行，但法律、行政法规以及本实施细则另有规定的除外。房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利主体一致。”依据上述规定，“房地一致”原则的内涵为“房随地走，地随房走”，即在物权处分中需将房屋所有权与土地使用权视为整体，统一进行处分，保持两者归属于同一个物权权利主体的状态。该原则能够避免物权处分中土地使用权主体和房屋所有权权利主体分离，产生无权占有的现象，从而避免房地之间的物权权利冲突。但在2015 年3 月1 日《不动产登记暂行条例》施行不动产统一登记之前，我国一直采取的是房屋所有权与土地使用权分别登记的方式，导致在施行不动产统一登记之后，引发了一系列不动产登记历史遗留问题亟待解决。在这之中，因跨宗地建设房屋导致的房屋所有权与土地使用权登记信息不一致而引发的争议，属于法律实务中法律关系复杂、争议较多的难点问题。

为了更好地对本文讨论的跨宗地房产登记历史遗留问题进行阐述,以下引入以实务案例为基础改编的案例模型（如图1 所示）,并在此案例模型基础上展开进行讨论分析。现有东西紧邻的A（西侧地）、B（东侧地）两宗国有土地，原国有土地使用权人均为甲公司。同时，存在一房屋C，该房屋占地位置横跨了A、B 两地块，并实际登记在A 地块上，实际登记的所有权人为甲公司。B 地块上并未登记有房屋。甲公司欲将B 地块单独转让给乙公司，登记中心认为该举违反“房地一致”的原则，不予办理B地块的转移登记。

图1 某跨宗属房屋平面示意

（1）登记中心对于乙公司在未取得房屋C 房屋所有权的情况下，办理B 地块的国有土地使用权转移登记违反“房地一致”原则的认定是否正确。

笔者认为在房屋、土地转移登记当中，“房地一致”原则的限制在于，房屋、土地的转出人不得对于其具有的房屋所有权或国有土地使用权部分或全部保留，必须在房屋、土地转移登记当中全部一并过户于受让人名下。本案中，房屋C 虽然登记于A 地块上，B 地块上未登记有房屋，但房屋C 的部分面积客观坐落于B 地块，因此在办理本案乙公司与甲公司之间的国有土地使用权转移登记时，如仅转移B 地块的国有土地使用权而不对于房屋C 的房屋所有权进行处分，将造成B 地块部分土地房地权属不一致的情况。因此，行政登记机关不予办理乙公司申请的国有土地使用权转移登记具有合法依据。

（2）能否通过对房屋C 进行权属分割使B 地块得以满足“房地一致”原则要求。

《不动产登记暂行条例》第八条第一款规定：“不动产以不动产单元为基本单位进行登记。不动产单元具有唯一编码。”《不动产登记暂行条例实施细则》第五条规定：“《条例》第八条规定的不动产单元，是指权属界线封闭且具有独立使用价值的空间。没有房屋等建筑物、构筑物以及森林、林木定着物的，以土地、海域权属界线封闭的空间为不动产单元。有房屋等建筑物、构筑物以及森林、林木定着物的，以该房屋等建筑物、构筑物以及森林、林木定着物与土地、海域权属界线封闭的空间为不动产单元。前款所称房屋，包括独立成幢、权属界线封闭的空间，以及区分套、层、间等可以独立使用、权属界线封闭的空间。”本案中，房屋C 系权属界线封闭且具有独立使用价值空间的单一不动产单元，其本身无法再进行不动产单元分割分别登记于A、B 地块上。在此情况下，即便对房屋C 进行权属分割，由甲公司与王某对房屋C 按份共有，但由于房屋C 仅登记于A 地块上，B 地块上未登记有房屋，此时仍无法解决因房屋C 占用B 地块土地造成的房地权属不一致问题。

（3）破除乙公司办理国有土地使用权转移登记困境的可行路径。

笔者认为目前比较可行的一个处理方向为，按照《自然资源部关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》中有关“原分散登记的房屋、土地信息不一致，项目跨宗地建设问题”的规定，可由自然资源主管部门对A、B 地块进行宗地边界调整或宗地合并、分割，从根本上消除房屋C 跨宗地的情况，根据A、B 地块新的宗地边界分别对于两地块办理更正登记。

结语：

破除跨宗地不动产办理土地使用权转移登记困境，推进自然资源和农村确权登记。以作风和素质双提升为抓手，全面跟踪推进登记并稳妥拓展，积极探索跨国有和集体建设用地的不动产登记，并继续推广不动产“带押过户”登记服务。有序完成一批自然资源确权登记项目公告登簿工作，同时开展与农村土地承包经营权管理的衔接。江阴市不动产登记中心将始终保持改革创新的动力与活力，积极应对全面深化改革工作中各类新工作、新任务。