农村基础设施建设的困境与对策
——基于江苏苏北地区的调研

曹明霞

（江苏省社会科学院农村发展研究所，江苏南京 210000）

0 引言

实施乡村建设行动是全面推进乡村振兴的重要内容，也是国家现代化的重要任务。《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，要把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置。近日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《乡村建设行动实施方案》，要求把公共基础设施建设重点放在农村。苏北是江苏省经济相对欠发达地区，江苏的低收入人口和省定重点帮促村大部分分布在苏北地区。农村基础设施建设是苏北地区实现脱贫的基础性条件，是关系到农民群众生产生活质量的关键性因素，更是苏北地区稳定脱贫、不再返贫的重要保障。江苏农业农村现代化建设的重点在苏北地区。随着扶贫工作的深入推进和乡村振兴战略的实施，近年苏北地区的道路、农田水利等基础设施短板较大程度上得到了补齐，但与农业农村现代化的发展需求还有一定的差距，基础设施建设依然存在诸多困境。笔者课题组近期对13个省辖市的39个县（市、区）、157个村进行了走访和问卷调查。

1 苏北农村基础设施建设的困境

随着农业农村基础设施投资总量越来越大，建设标准越来越高，建设过程中许多问题更加凸显，严重制约着苏北地区农业农村现代化的推进速度。

1.1 农村基础设施建设水平相对较低

苏北地区农村基础设施供给数量依然相对偏少、运行效率不高，不能有效支撑农业农村现代化的发展需求。问卷数据显示，苏北90%的样本村有污水处理设施，设施正常运行率为87.93%，而苏南98.25%的样本村有污水处理设施且都维持正常运行，苏中有污水处理设施的样本村占比也达到94.44%。

苏北的样本县（市、区）中，有5个县（市、区）提高了农村公路建设补贴标准，占比为33.33%，而苏中和苏南地区的占比分别为100%和80%。苏北地区农村厕所改建工作完成情况较好的县（市、区）占比，与苏中、苏南地区100%的占比还有一定的差距。农田基础设施配套水平有较大提高的苏北县（市、区）有11个，占到73.33%，而苏南地区占比已达93.33%。

1.2 农村基础设施建设融资渠道较少

基础设施现代化作为农业农村现代化建设的重要一环，需要投入大量资金，但目前农业农村基础设施建设资金的筹集仍是困难重重。一是农业农村基础设施建设项目大多为准公共品，且资金需求大、沉淀成本高及盈利能力弱，与商业性金融的盈利性和流动性相矛盾，因而难以得到商业性金融的支持。二是融资形式较为单一。2007年财政预算收支划分改革后，政府性基金收入成为政府财政进行基础设施建设资金融资和分配的主要账户，一般公共财政预算中不再包括基本建设支出。至此，地方政府基础设施建设融资渠道主要来自地方融资平台和政府性基金收入（主要是土地出让收入）。

1.3 地方政府财政资金配套压力越来越大

一方面，苏北地区基础设施历史欠账太多，亟需建设任务重，资金需求较大。农业农村基础建设项目中，除高效设施农业、高效设施渔业等项目外，绝大部分需要地方财政配套建设资金，对苏北地区的地方财政无疑带来极大的挑战。以高标准农田建设项目为例，省级以上财政资金对苏北地区按照80%比例进行补贴，剩余部分需由地方财政进行配套。在某个省级重点帮促县了解到，按照每亩3000元投资标准估算，仅高标准农田建设一项，2022年县级财政项目配套资金预计将达到6000万元。

另一方面，随着各类涉农基础设施建设标准不断提高，原有的省补标准显得相对较低。以农村公路建设为例，农村公路各级财政投资比例目前仍是按照苏政办〔2016〕105号文件来执行，县道提档升级省级财政补助100万元/km，乡道补助标准为50万元/km。但是，近年来农村公路建设标准却在不断要求提高，四级公路均需满足双车道6 m的标准，加之原材料上涨，原有的省补标准已远远不够，不够部分均需地方财政来承担。

1.4 基础设施重建设轻管护问题依然突出

农村基础设施长期运行和效益发挥缺乏足够保障。随着苏北地区各类基础设施项目建设体量不断增大，这些项目建后运营管护问题依然突出。调研中了解到，苏北样本县中，只有46.67%的县（市、区）较好地建立了农村公路养护长效机制，苏南则已经达到100%。大部分基础设施建设项目管护主体不够明确，管理责任不够清晰，管护资金来源不够稳定，资金使用过程缺乏有效监督等。特别是机桥、机耕路、防渗渠等公共基础设施后期管护跟不上，较大程度上缩短了这些项目的使用寿命、降低了使用绩效。

2 苏北农村基础设施建设困境的成因分析

从表面上看，由于苏北地处江苏相对落后区域，而使得基础设施建设略显滞后。但从深层次原因来看，与包括苏北地区农村在内的中国农村基础设施目前建设管理体制和运行机制有着密不可分的关系。

2.1 从制度变迁分析

新中国成立初期，在人民公社“政社合一”的体制下，乡村基础设施等公共产品供给主要采取以劳动力最大限度替代资金的方式。通过高强度的动员和组织，农民积极投工投劳，在较大范围内掀起大搞农田水利基本建设的热潮，许多过去难以办到的基础设施以极低的资金投入得以兴建，包括一些大型的灌溉排水工程。十一届三中全会后，随着家庭联产承包责任制取代集体化制度，经济制度环境发生了重大变迁。家庭联产承包责任制为农业生产提供了高效率的激励机制，但这种民间投资农业的激励仅仅针对家庭承包土地这一准私人物品，激励农民对所承包土地的再生产投资行为，却没有为乡村基础设施在内的公共产品供给提供有效的制度保障。随着集体经济组织解体，加上“一事一议”制度没有充分发挥应有的作用，理性的、寻求自身利益的农民在农村公共产品建设上只会选择做一个“搭便车者”，不会为实现群体利益主动采取行动，不会自愿投资投劳开展农村基础设施建设和维护工作。由此导致的必然结果是，原有乡村基础设施等公共产品供给水平不可避免地缺乏养护，甚至遭到相当程度的破坏。由于农民缺乏参与农村基础设施建设项目的积极性，这一制度缺陷，亟需政府通过体制创新予以相应弥补。

2.2 从供给体制分析

一直以来实行的城乡公共产品二元供给制度，城市居民可以免费享受良好的基础教育、发达的交通、优越的市政设施以及整洁的环境，而乡村在基础设施等公共产品供给条件远低于城市的状况下，还要为乡村基础设施建设“买单”，承担基础设施等公共产品的绝大部分投入成本。与此同时，仍然带有浓厚计划经济模式的农村基础设施建设需求表达机制是以“自上而下”为特征的，即由国家计划决定农村基础设施建设的品种和数量。而基层政府在政绩考核和经济利益驱动下，很容易成为既垄断权力又追求利益的行为主体，因此，对见效慢、期限长、具有战略性的农村基础设施等农村公共产品缺乏投资的热情，而热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期项目，其行为目标和农民追求目标往往互相冲突，不可避免地带来农村公共资源筹集和使用失衡，造成农民急需的生产性基础设施投入低与供给不足等。这些表明乡村基础设施建设仍然徘徊在计划供给的困境中。

2.3 从建管机制分析

经过40多年改革开放，农村基础设施建设管理从宏观管理部门（即政府职能部门）到微观主体（即村组建制）尽管已经发生了很大变革，但是在后农业税时代，乡镇财政基本上依靠转移支付保证自身运转，对农村基础设施建设的热情仍然更多地来自政绩考核目标。而在集权制权力构架下，单一的供给主体、自上而下的决策机制和高度集中的资金安排，为掌权者留下极大的权力发挥空间，使其侵犯农民的私法权利成为可能。加之在行政力量庇护下农村基础设施建设往往被少数行为主体所垄断，有的行为主体甚至忽视了农村基础设施是社会公共产品这一本质，将其变成了“单位产品”或“部门产品”。因此，这些行为主体不但没有动力追求生产成本最小化，而且往往将增加上级投资作为追逐额外利润的主要来源，导致农村基础设施建设成本上升。因此，随着市场化进程中乡镇政府和农民之间信息不对称加剧以及监督机制失效，农村基础设施的供给配置既无法实现效率优先，更难以兼顾公平。

3 加快推进苏北农村基础设施建设的对策建议

针对苏北地区在基础建设中遇到的主要困境，结合国家、省市层面最新出台的乡村建设相关政策文件的指示精神，提出以下几方面的对策建议。

3.1 统筹基础设施建设资金，完善考核评价机制

首先，统筹农村基础设施建设。农村基础设施现代化水平一定程度上会影响农民收入水平。政府有必要“自上而下”统筹农村基础设施建设所需的资金，赋予县（市、区）级层面事权相匹配的财权。其次，充分发挥税收政策的引导作用。政府可以运用税收政策鼓励和引导社会资本投资农村基础设施建设领域。再次，完善农村基础设施建设目标考核机制。根据实际情况布局基础设施建设，避免“一刀切”的考核标准。在基础设施建设中，建议坚持改厕与农房集中居住统筹考虑，与保障供水和污水处理同步推进。本着应改尽改原则，分散村庄（撤并村庄）、常年没人居住的户厕允许不改，不必追求百分百改建目标。最后，健全农村基础设施建设项目绩效评价体系。为保障农村基础设施建设水平和运行效率，需要制定明确的、可衡量的指标，对项目前期准备到建成运营各个阶段进行全过程绩效评价。

3.2 加快创新投资融资方式，吸引多方资本参与

首先，发挥政策性金融的先导作用。在准公共品建设融资中，政策性金融机构提供的资金和其具有内在一致性。需充分发挥好政策性金融以国家信用为支撑、介于政府财政投资和商业银行贷款之间“四两拨千斤”的引导性作用。国家层面考虑出台一些特殊的金融政策解决基础设施建设融资问题，让政策性金融进入农村。其次，探索市、县两级设立股权式乡村建设基金。吸纳保险、融资租赁等社会资金参与乡村建设相关领域和项目。由于保险、融资租赁等社会资金对安全性、收益性有特殊要求，与大部分基础设施项目现金流相对稳定、资金回收期限长的特点较为匹配，可鼓励创新匹配两者需求特点的合作模式，如社会资本发起设立主要投资于基础设施领域的融资租赁产品或资金信托计划等。再次，通过县、镇级融资平台重组，改善资产关系。建议将乡镇闲置土地、存量资产整体打包注入，做大县级融资平台，融通资金由县、乡镇两级合理分配、资源共享。同时，逐步把土地收储的范围向重点中心镇延伸，充分挖掘土地的增值空间。

3.3 加大省级财政扶持力度，转变财政扶持方向

加大省级财政对苏北地区基础设施建设的扶持力度。农村基础设施建设涉及大量准公共品的建设，具有公益性、超前性和社会性，需要大量资金的持续投入，这离不开政府财政的扶持。建议省级层面集中的相关规费全额返还或减少集中比例，如农业土地开发资金、新增土地有偿使用费、教育附加费等要更多地向苏北地区财政倾斜。同时，财政扶持方向要从前期投资向后期维护管理倾斜。当前苏北地区相当比例的农村基础建设项目尚未能进入商业化运作阶段，后期运营维护费用长期较高，未来财政扶持资金要逐步向维护管理方面倾斜。

3.4 深入推进管护市场建设，压实基层管护责任

首先，积极稳妥推进农村基础设施养护市场化改革。结合苏北地区实际，分类有序地推进农村基础设施养护市场化改革。遴选基础较好、条件相对成熟的基础设施管护作为改革试点，聘请专业机构制定管护招标方案，支持养护企业跨区域参与市场竞争，鼓励通过签订长期养护合同、招投标约定等方式，进一步引导专业养护企业加大投入，不断提高苏北地区基础设施养护品质。其次，加强农村基础设施养护市场监管。着力建立以质量为核心的信用评价机制，实施守信联合激励和失信联合惩戒，并将信用记录按照国家有关规定纳入全国信用信息共享平台，依法向社会公开，并与乡村建设与养护等工作挂钩。再次，重点落实基层管护责任。基础设施项目建好后将产权移交给镇村，明确乡镇（街道）、受益村为产权责任人。乡镇（街道）要建立健全管护制度与管护措施，确保基础设施长期发挥效益。同时，尊重村民意见并接受村民的广泛监督，引导当地村民参与到基础设施维护和管理中。