安徽天长市农村饮水发展困境与城乡供水一体化的构想

张雪梅，俞建河，董 标，张 磊

(1.天长市农村供水工程管理总站，安徽 天长 239300；2.天长市二峰电力灌溉总站，安徽 天长 239300)

国外对于饮水安全问题关注较早。从20世纪初开始，美国、欧盟、荷兰等相继开始关注农村水管理准则，并开始大力建设饮水工程[1]。我国虽从1974年开始对农村饮水工程开始实施，但至2004年这段期间只是重点解决2.8亿农村居民农村饮水困难问题，不能解决饮水安全问题，直到2005年开始将农村饮水安全问题提上议事日程，我国农村饮水安全工程虽实施较迟，但发展非常迅速[2-3]。截至2021年已解决建档立卡贫困人口1710万、氟超标人口975万、苦咸水人口120万、饮水不安全人口2.8亿、巩固提升人口3.4亿，农村自来水普及率达到84%，困扰亿万农民祖祖辈辈的吃水难问题历史性地得到解决。

天长市位于安徽省东部，高邮湖西岸，3面为江苏省所环抱，仅西部与本省的来安县相连，素有“安徽东大门”之称。全市国土面积为1770km2，辖14个镇、2个街道，2022末年总人口为63.45万人，其中农村人口45.53万人，市内共有湖泊3个，水库146座，总库容达8.10亿m3，其中兴利库容达3.24亿m3，年均可供水资源总量6.24亿m3，其中地表水资源3.55亿m3，地下水资源2.69亿m3，天长市同全国一样从2005年开始实施农村饮水工程，截止2022年止，天长市已完成投资3.79亿元，其中：中央和省级资金1.69亿元，地方财政0.61亿元，融资1.49亿元，已建成农村饮水工程73处，其中千吨以上11处，设计供水规模5.6万m3/d，人均供水能力达128L/d，共解决饮水不安全人口43.74万，农村自来水集中供水率达到100%，农村自来水普及率达到96.1%。

1 农村饮水安全工程现状与存在问题

天长市在实施农村饮水工程上成效显著，全市农村饮水安全问题基本得到解决，但在实施中，特别是实施前期，由于国家下达年投资少，人均标准也较低，导致建成的水厂普遍存在供水规模偏小、标准低，从而造成运行维护成本高，使农村饮水安全工程难以长效运营。

1.1 供水规模小，经营成本大

天长市在实施农村饮水工程前期，由于缺乏统一规划，各自为政，未能建立区域性大配套的有效供给体系，造成供水规模偏小，经营成本高。全市农村供水工程大都以村、镇为主，规模较小，供水规模千吨以下的水厂62座占供水工程总数的84.9%，据调查，这些水厂由于供水规模太小，加上天长市目前农村居民用水执行水价为2.5元/m3，而供水成本价，据测算大部分在3～4元/m3，仅为成本价的70%左右，水费收入难以弥补日常管理成本，导致60%以上的水厂年年亏损，严重影响了水厂经营者的积极性。

1.2 管网损坏严重，水损高

天长市农村饮水安全工程自2005年就已开始实施，早期工程由于受资金的影响，供水管网采用UPVC较多，特别是集镇区实施时间更早，供水管网大部份采用铸铁管、镀锌钢管和PVC管，由于工程设计标准低，建成时间长，另外，农村村庄分散，供水管线长，加上有些管道埋深较浅，时常人为造成管线破坏，致使管网漏损失率居高不下，据统计，年管道损失更新率超5%，远超城区2%的管道损失更新率，多年平均管道漏损失率在40%以上，同城区12%的损失率差距明显。

1.3 运行管理薄弱，供水安全存在短板

2022年以前，饮水安全工程建成以后，大多委托给个人或小型私营企业经营，由于供水规模小，水费收入少，各运营主体从成本的角度考虑，投入管理的人员较少，人员文化程度普遍不高，投入经过专业培训的管理人员少之又少，多数是夫妻岗、父子岗，难以保证供水安全。由于管理不到位，加上大部分兴建的都是简易水厂，制水工艺简单，设备老化程度偏高，缺乏有效的水质检测保证体系，使工程在水质安全、供水保障、应急处置等方面存在明显短板，与农村饮水安全实施的初衷差距较大。

1.4 过分依赖地下水，地下水资源保护意识不强

天长市地下水资源相对较丰富，且深层地下水水质较好，不需要净化处理就可以作为农村供水工程水源。因此在已实施的73处农村供水工程，其中以地下水为水源有63处，占总数的86.3%，地下水供水规模占到总供水规模的54.5%。而天长市的地表水资源也较丰富，正常年份完全可满足全市饮水要求，从地下水资源保护角度考虑，应当遵循地表水与地下水统一调度并优先使用地表水的原则，故下步应将地表水作为全市供水水源，原以地下水为水源的工程可保留作为紧急备用水源工程。

1.5 数字与智能化建设投入较少，管护成本高

因工程建设投资有限，之前在建设供水设施上对数字与智能化投入较少，目前农村供水工程制水流程中水质净化和消毒设施控制，供水管道管护、取水计量等还主要依靠人工操作。因农村居民居住分散，供水管路长，点多面广，日常管道巡查、每月每户人工抄表等日常维护工作，需投入人工较多，所以管护成本较高。

2 城乡供水一体化的构想

天长市通过总结国内其他地方农村饮水安全工程先进治理经验，结合目前农村饮水安全工程中存在的问题，认为实施城乡供水一体化是解决目前存在问题的关键，于2022年6月完成《天长市城乡供水一体化规划》，并按照“先急后缓、先重后轻、突出重点、分步实施”的原则制定分阶段目标，从2022年开始收购以民营为主体的73家水厂，将其纳入政府统一管理，构建城乡一体化的供水体系，计划到2035年止，实现城乡区域供水全覆盖。

2.1 建设规模化水厂，逐步废除小规模水厂

提高农村饮水的供给规模和集中程度能够提升农村供水保障水平，降低水厂经营成本，实现农村供水高质量发展[4]。

根据用水量预测分析，天长市近期(2025年)供水量20万m3/d，远期(2030年)供水量32万m3/d。规划保留并扩建以高邮湖为水源，现承担城镇供水任务的龙泉水务(天长)有限公司水厂，即天长一水厂，目前规模为5万m3/d，近期扩建至15万m3/d，远期扩建至25万m3/d，主要负责天长市东片、东南和东北片的区域，供水范围为天长市城区、仁和集镇、秦栏镇、冶山镇、金集镇、郑集镇、金牛湖新区、永丰镇、万寿镇和杨村镇。新建以釜山水库和时湾水库为水源的天长二水厂，近期新建规模5万m3/d，远期扩建至8万m3/d。主要负责天长市西片、西南和西北片的区域，供水范围为石梁镇、汊涧镇、新街镇、张铺镇、大通镇和铜城镇，两水厂之间以DN1200mm供水管连接，实现水厂间互联互通，保障供水安全性和稳定性。逐步废除现有规模小、处理工艺简单、出水水质不达标、管理不规范的地表水厂和地下水厂。

2.2 加强应急水源建设，提高饮用水安全保障能力

应急备用水源，指现有水厂水源因水量或水质变化等原因不能正常使用而采取的临时供水水源。应急备用水源已成为城市供水安全保障体系的重要组成部分，加强城市应急和备用水源建设、完善城市供水安全保障体系，已成为现阶段城市供水工程建设必要且紧迫的工作之一[5-6]。

结合供水实际情况，天长市采用地表水双水源互为应急、备用地下水源应急、区域外水源应急等应急措施，城乡一体化实施后，应急水源设施能力可达到正常供水规模的45%，满足应急水源设施能力要求不低于正常供水规模30%～50%的要求。

2.2.1地表水双水源互为应急

本次规划天长市采用双水源两水厂分区供水的方式，两水厂间由DN1200mm供水管连接，当任一原水管线发生故障或水源出现突发性污染事故时，且可互为备用，按最不利的一水厂发生问题，则二水厂可提供应急水量8万m3/d。

2.2.2备用地下水源应急

天长市地下水资源较为丰富，天长市域现有以地下水为水源的水厂计70座，现状日供水能力达5.9万m3/d。本次规划将其保留作为天长市应急备用水厂，并加以维护，以保证出厂水质达到现行饮用水水质标准。

2.2.3区域外水源应急

目前天长市东部秦栏镇水源来自江苏省仪征市江源水厂，现状日供水能力1.7万m3/d，本次规划将其保留。另外本次规划还将南部金牛湖新区供水管网与南京市六合区供水网络连通，此两处作为天长市应急备用水源，保障供水安全。

2.3 供水管网提升改造，减少管网漏损率

管材是农村饮水安全工程的核心，管材及管径是否选择的合理直接影响到工程的安全运行以及工程造价[7]。

目前，国内供水行业输配水管网所使用的管材主要有以下几种：钢管、球墨铸铁管、玻璃钢管、玻璃钢夹砂管、聚乙烯管(PE管)、硬聚氨乙烯管(UPVC管)、预应力钢筒混凝土管等，不同管材，各有特点，通过多年来的实践，天长市城乡供水一体化新建供水管网管材DN200(不含)以下的全部采用PE管，DN200(含)以上选用球墨铸铁管。过河、架空、过主要道路及顶管采用钢管。对于采用铸铁管、镀锌钢管、PVC和UPVC管等不同材质或虽采用PE管材质但质量不达标的原供水管网，全部进行提升改造，改造后供水管网漏损率要求控制在9%以下。

2.4 改革工程运管模式，健立长效管理机制

目前一水厂的自来水生产及城区供水运营管理仍由龙泉水务(天长)有限公司负责，该公司是2006年由天长市人民政府引进的台港澳法人独资企业，负责天长市城区供水。另外从2021年对全市73处农村供水工程进行资产评估，并筹集1.49亿元，从2022年开始对上述水厂开展产权和经营权回收，组建以国有资金控股的天长市城发水务有限公司作为全市农村供水工程的经营主体，负责新建二水厂的自来水生产，并以镇为单位成立分公司负责本辖区的供水运营管理。这种运管模式虽已达到区域规模化、运营专业化，但全市两个运营主体的存在，并且一水厂还承担8个镇和金牛湖新区的自来水生产任务。两个运营主体存在交叉，难免出现扯皮现象，不利于城乡一体化的发展。建议以全市为单元，组建一个运营主体，实行城乡供水统一规划、统一建设和统一管理，形成全市供水一张网，构建一体化、专业化管理体系，建立健全供水管理制度及服务标准。运营主体实施企业化管理，自负盈亏，独立核算，遵循企业运营规律，确保供水工程良性运行，实现社会公益目标。

2.5 拓宽资金筹集渠道，确保基础设施建设资金

农村安全饮水是一项民生性和经营性的公共服务，基础设施投入较大，但是受限于供水价格管制等因素，决定饮水安全工程是一项高投入、低收益的经营项目。多地实践来看，大部分研究认为农村饮水供给模式的出路在于公建私营，即为国家承担饮水工程的建设成本，并负责落实水厂的管理体制，经营主体则按照产品经营逻辑自负盈亏[8]。天长市城乡供水一体化的实施，工程总投资约需21.82亿元，其中近期投资约9.42亿元。由于投入较大，仅仅依赖目前财政资金远达不到要求，政府需采取对涉农资金统筹整合、积极争取专项债券资金、银行货款、PPP、EPCO等多种融资资金筹集方式，解决目前基础设施投入资金困境问题。

2.6 合理制定水价，确保工程良行运行

科学合理制定水价、确保水费收入不低于供水成本，是保障农村饮水安全工程长效运营的关键[9-10]。

目前天长市城区和农村居民供水执行双水价，即城区执行2.5元/m3，其中：含基本水费1.43元/m3、水资源费0.12元/m3和城市污水处理费0.95元/m3，农村执行2.5元/m3，全部为基本水费，暂未收水资源费和城市污水处理费。根据测算，一体化实施后，城乡综合供水成本可降低到2.0～2.5元/m3左右，水费收入仍有可能低于供水成本，造成供水企业难以维持，为确保城乡供水一体化良性运行，建议价格主管部门按照保本微利的原则分类分标准核定全市统一的供水价格和安装入户收费标准，为保障居民基本生活用水，建议对居民用水执行阶梯价格，适当提高非居民生活用水和特种用水的价格。另外政府应给予供水企业一些优惠政策，如供水企业用电优惠、减免一部分水资源费、落实工程运行维护专项经费等措施。

2.7 加快智慧水利建设，降低运营成本

智慧水利建设是未来供水管理发展的必然趋势，它可以为供水的稳定运行和行业监管提供技术手段，对供水管网中的输配水处理进行自动监控，节省了大量的人力和物力，降低了供水行业的发展成本，提高供水行业的经济效益，促进供水行业又好又快的发展[11-12]。

(1)推广远程抄表智能水表：目前，天长市除市区内近几年来新建或改造小区供水计量收费实施智能远程抄表系统外，其余大部分还实施人工上门抄表，不仅费时费力，而且还经常出现用水收费纠纷。本次规划将所有安装传统水表的用水户进行升级改造，使每家每户都安装了智能水表，开发在线缴费系统，使用户足不出户在手机上就能预付水费。

(2)加快智慧化水务建设：利用物联网、自动控制、云计算等技术，构建数字孪生供水系统，建立水源、水厂、管网等重要环节，水量、水质、水压、取用水计量等关键参数在线监控和异常报警，实现水泵机组、净化消毒等主要设施设备远程自动控制，各类数据实时监测和对给水管网等及时诊断并有效处置各类故障。

2.8 加强行业监管，保障供水安全

农村供水工程关乎农村经济社会可持续发展和人民健康，关乎社会稳定。只有加强行业监管，约束供水单位经营行为，才能保障农民群众喝上放心水，保障工程供水安全和长效运行[13]。

供水保障实行地方行政首长负责制，市政府承担主体责任，负责制定全市供水工程运行管理和考核办法等规章制度，落实饮水安全相关部门管理职责；市水利局农村供水总站作为供水行业主管部门承担行业监管责任、负责供水工程的日常监管，建立起一个“自动化+智能化+信息化”的智慧化监管平台，对农村供水问题实施动态监测、并建立及时反馈和快速响应机制；市农业农村、生态环境等部门负责供水水源地的监督管理，通过实时监控和定期现场监督检查，掌握饮用水水源地环境和供水水质动态状况，及时整治水源地保护范围内污染源，切实保障农村供水水源不被污染；市卫生健康委疾控中心负责对供水水质进行定期监测，并建立水质监测档案和定期会商机制，通报水质状况，面对供水水质不符合饮用水卫生标准的，依法进行查处。通过供水相关行业强监管，切实保障供水安全。

3 结语

天长市从2005年开始实施农村饮水工程以来，经过多年持续建设，农村饮水安全问题基本得到解决。但在实施过程中还存在供水规模小、管网损坏严重、运行管理薄弱、过分依赖地下水、信息化建设投入较少等突出问题，使农村饮水安全工程难以长效运营，认为实施城乡供水一体化是解决目前存在问题的关键，并提出建设规模化水厂、加强应急水源建设、供水管网提升改造、改革工程运管模式、拓宽资金筹集渠道、合理制定水价、加快智慧水利建设、加强行业监管等方面建议，可为其他地区农村饮水工程建设、运行及规范化管理提供借鉴和参考。