完善新市民金融服务的基本逻辑和路径

李庚南

“新市民”是公共服务领域的热词，其生存状况也越来越受到各方的关注。毋庸置疑，新市民在推动我国工业化、城镇化、现代化大发展中作出了重要贡献。无论是从促进共同富裕角度，还是从推动普惠金融高质量发展角度，如何完善新市民金融服务都是绕不开的课题。近年来，围绕改善新市民公共服务特别是金融服务可获得性、提升新市民归属感的系列政策相继出台，理论界也见仁见智、献计献策；但是，从金融实务部门看，无论是新市民身份的识别，还是差异化的服务与产品打造、风险防范，乃至新市民群体的金融健康水平提升，都面临诸多实际困难和挑战，需要不断探索。

如何科学合理界定新市民的边界

显然，新市民是相对于老市民而言的，随着时间的推移，新市民将变成老市民。但新老市民的界定并非完全以时间为界，还包括居住情况、职业特征等。作为脱胎于我国户籍制度的特有现象，“新市民”的范畴实际上经历了一个逐渐演变的过程。

最初新市民指的是长期居住在城市并有相对固定工作的农民工。国家发展改革委印发的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中将“新市民”的范畴扩展至“农业转移人口、新就业大学生等”；2022年3月，人民银行、原银保监会印发的《关于加强新市民金融服务工作的通知》进一步明确了“新市民”的范畴,“指因本人创业就业、子女上学、投靠子女等原因来到城镇常住，未获得当地户籍或获得当地户籍不满三年的各类群体，包括但不限于进城务工人员、新就业大中专毕业生等”（见表1）。

按照《关于加强新市民金融服务工作的通知》，新市民的内涵已由最初具体的农民工拓展为“来到城镇常住，未获得当地户籍或获得当地户籍不满三年的各类群体”，因此其外延或边界较之前已有了很大拓展，不仅包括外来务工人员、新就业的大中专毕业生，还包括随迁老人。实际上还包括与外来务工人员相对应的企业主（自雇人士）、地方政府引入的高端人才以及各类机构、组织异地交流的高管等未获得当地户籍或获得当地户籍不满三年的群体。这些不同群体，在享受公共服务均等化方面的程度显然存在差异较大；不同类型的新市民在同一公共服务领域面临的问题和困难也不同。例如，在融资领域，一般外来务工人员显然因资质、抵押物等问题，融资存在一定的困难；但若外来人员是以小微企业主、个体工商户的身份存在，则既有的金融服务已有相应的产品对接，这方面并无新老市民之分。新市民实际上也是分层分类的，在公共服务均等化方面所面临的问题不能一概而论。当前，公共服务均等化方面面临的主要和突出矛盾其实集中在外来务工人员。按照统计部门数据，我国新市民人口数量在3亿人左右，乡城转移人口、城际转移人口和落户不满三年的人口分别约有1.72亿、8200万和4600万。也就是说，外来务工人员占88%。因此，解决新市民问题应聚焦于外来务工人员。

诚然，新市民是从其他地方流动而来，并稳定居住在城市之中的人口。但是，若仅以此界定新市民，则容易将新市民问题泛化，不利于核心问题的解决。关于如何合理界定新市民的边界，至少有以下几个认知误区需要澄清：其一，农民工≠外来务工人员。“农民工”的表述虽然已经是一种被广为接受的对外来务工人员的代称，但其实非常不准确。实际上，对于一个城市而言，外来务工人员除了农业转移人口，还包括城市间转移人口。这部分人口本身就属于城镇居民，并非农民。其二，新市民≠灵活用工人员。新市民的就业大多以灵活用工的形式存在，但灵活用工人员并不等于新市民。实际上，城市居民特别是城市的下岗人员也可能加入灵活用工群体，成为网约车司机，成为快递小哥，成为城市“骑手”。其三，新市民≠新就业大中专毕业生。实际上，新就业大中专毕业生中有很多本地生源，其本身就拥有本地户籍，属于本地市民，而非新市民。其四，新市民≠低收入群体。诚然，就新市民的主体即进城务工人员而言，其往往处于工作强度大、收入水平低、居住条件差的状况，但新市民并非都处于生活的底层、社会的边缘。新市民中也有很多是比较成功的企业主及企业高管。这部分人群由于种种原因未取得当地户籍或取得户籍未满三年，或者因其流动的不确定性，本就没有取得当地户籍的意愿，因而也属于新市民。但这一群体的社会地位、经济条件显然与一般的进城务工人员不可同日而语。

有了这些认知，才能真正了解新市民的合理诉求，才能有针对性地完善新市民金融服务，才能找到正确的方向和适当的模式及发展空间。

如何理性看待新市民金融服务问题

新市民概念源于居住属性，但又超越了居住属性。其内核是努力缩小和消除新、老市民之间在基本公共服务和金融服务等方面的差距。最基本的认知是，做好新市民金融服务是改善新市民公共服务可获得性、提升新市民归属感的应有之义。但实际上，新市民服务背后反映的是国家的战略导向，与国家推进的乡村振兴和新型城镇化战略相呼应。新市民金融服务既是一个普惠金融问题，又是一个社会治理问题。从共同富裕角度看，做好新市民金融服务，是完善社会治理、实施“提低扩中”的应有之义；作为城市化过程中规模扩张最快与发展潜力最大的群体，新市民不仅是促消费扩内需与推动经济增长的中坚力量，也是实现共同富裕战略目标的关键一环。从普惠金融角度看，做好新市民金融服务，是拓展普惠服务边界，促进普惠金融高质量发展，特别是提升普惠金融健康水平的重点。

“新市民”从一开始就是一个模糊的、非精确的存在。这种不精确性势必会导致金融实务部分在实践操作中面临诸多现实困惑。因此，有效推进和完善新市民金融服务的前提是对新市民金融服务问题本身有理性客观的认识。

完善新市民金融服务的根本路径不是差异化而是均等化。新市民问题的提出，意味着我们的市民服务体系方面存在短板和漏洞，在社会均等化服务方面存在不公。因此，新市民服务问题的解决，不是靠差异化、定制化的服务，而是要从整个城市管理体系和制度机制着手，努力消除阻碍新市民享受均等化服务的制度短板和漏洞。提供新市民金融服务的本质不应局限于对新市民的识别并提供针对性的服务，而应靶向推进金融服务的均等化、普惠化。优化新市民金融服务，不是要提供较老市民更优惠的条件，提供绿色通道，而应着力于消除新市民享受与老市民同等金融服务的门槛和障碍。对于金融机构而言，不能为了开展新市民金融服务而服务，这显然不符合完善新市民金融服务、促进金融服务均等化的初衷。

新市民面临的金融服务问题，并不一定是单纯的新市民问题，很多时候是新老市民共同面临的问题。不应把共性的金融服务问题归为新市民金融服务问题。如新市民中的个体工商户、小微企业主，其融资问题属于普惠金融的范畴，金融机构已有比较成熟的适用于新老居民的产品对接，这方面的融资问题不应归为新市民金融服务问题。实际上，在银行、保险公司等机构过往的金融服务客群中，有很多服务和产品已经覆盖了新市民群体，新老市民金融服务本身存在较大的重叠性。因此，在完善新市民金融服务的同时，更应在提升老市民金融服务质效上下功夫。

完善新市民金融服务不应局限于融资领域，还需关注保险等社会托底服务。新市民金融服务的主要诉求包括以下两点：一是基础账户的开立。目前，在存款、汇款、理财等基础金融服务方面，新市民与老市民没有根本区别。真正令新市民感到不适的是账户开立问题。新市民的流动性强，与工资发放挂钩的基础账户也变更比较频繁，即使开立基础账户的要求在新老市民间无差异，新市民在开立基础账户方面依然会感到不适。但总体看，新市民在享受基础金融服务方面并无明显障碍。二是融资需求。如果是创业创新需求，目前金融机构在个人经营性贷款、小微企业贷款方面已形成比较成熟的服务模式和产品。有工商执照或虽无工商执照但有摊位证等，均可申请创业贷，这些在新老市民之间并无区别。如果是个人消费贷款，目前也有相应的产品对接。对于符合购房政策且具备购房能力、收入稳定的新市民，银行机构提供给新市民的有各种类似安居贷的产品，还提供住房租赁、装修、车位租用等贷款服务。这些方面其实并无户籍的约束，新市民基本能享受与老市民一样的消费金融产品。但在保险方面的需求，对新市民而言显得尤为重要和迫切。因为保险能为新市民群体提供各种职业风险保障和补偿，能为新市民的养老、健康问题提供托底服务。

当前新市民金融服务的痛点

其实，金融机构向新市民提供金融服务与向老市民提供金融服务在理念行为模式上并无根本区别，信息的透明性、对称性和抵押担保物的充分、有效性，始终是商业银行授信决策的根本遵循。只不过较之于老市民，新市民自身的资质更缺乏，提供的可资信用评估的信息更加稀少、透明性更低、不对称性问题更加凸出，可抵押的资产更稀缺。

新市民身份识别难问题。这是金融机构开展新市民金融服务面临的首要问题。目前，户籍信息是识别新市民的关键信息，而这方面信息的共享程度仍较低。银行保险机构自身数据库中普遍缺乏有关字段，缺乏识别新市民的有效手段。当然，这种问题是基于以差异化方式服务新市民的逻辑。如果按照推进新市民与老市民金融服务均等化的逻辑，这一问题或并非关键。

新市民高流动性问题。由于新市民特别是进城务工人员大多具有高流动性、工作不稳定性特征，历史信用数据相对空白，很难提供稳定的收入证明，个人信用信息缺乏，导致金融机构授信或提供保险类服务面临较大的不确定性风险。特别是新市民应用场景中的部分数据是由新市民自行提交审批后赋分的，缺乏信息校验，数据的准确性主要依赖新市民的参与情况，缺乏数据真实性交叉验证。这是金融机构拓展新市民业务的主要顾虑，也是新市民金融服务问题的关键所在。新市民“户籍未满三年”的特征在其他公共服务领域未必存在明显障碍，但是在金融领域，则直接关系其信息资信的积累问题，因而影响金融服务的门槛条件。

新市民保险供给与需求存在明显错位。一方面，能覆盖新市民的保险供给明显不足。由于大多新市民社保未在当地落地，部分保险数据获取难，针对新市民特征的专属保险产品较难开发。新市民特别是灵活就业人员与用工方劳动雇佣关系复杂，未签署劳动合同也未购买社保的情况比较普遍，也使相关保险业务面临发展困境。而且，团体意外险和雇主责任险市场整体赔付高于保险公司的承受范围，也制约了其面向新市民提供保险供给服务。另一方面，新市民在保险方面的需求意愿并不强，社会保障参与度低。新市民中的主体即进城务工人员，其面临的职业伤害风险较高，而该群体金融知识储备相对薄弱，风险防范意识、投保意识都不强。而且，由于工作流动性大，大部分新市民无法稳定参保，且主动缴纳社保的意识低。

改善新市民金融服务的路径

把服务好老市民作为完善新市民金融服务的前提和基础。毋庸讳言，实际上现有的金融服务体系与机构在服务市民方面还存在诸多问题、短板和缺陷，金融服务的满意度还不尽如人意。既有的金融服务还存在诸多亟待完善的方面。当然，这并非意味着要服务好老市民之后才考虑服务新市民，而是应立足于既有金融服务的完善，把服务新市民纳入服务老市民、不断完善老市民金融服务的渐进过程中；在统筹新老市民金融服务中促进金融服务的均等化，提升普惠金融水平。金融服务新市民的方向就是要解决新市民较老市民而言难以获得的服务，努力让新市民获得与老市民同样或接近的均等化服务，而不是跳过老市民另搞一个体系，为了片面追求新市民服务工作成效，而推出一套甚至超越原居民的金融服务，那将是本末倒置。

分层分类推进新市民金融服务。新市民的内涵决定了其外延的宽阔性和复杂性，也因此使得其享受包括金融服务在内的公共服务程度存在较大差异。例如，刚毕业的大学生，虽基本能享受到与一般市民的均等化服务，但其共性的问题或是安居问题；而进城务工人员的境况或截然相反，在包括金融服务在内的公共服务方面往往无法获得均等化待遇。如何改善这一层次新市民的金融服务才是金融服务真正的痛点、难点和短板所在。因此，需要在对新市民进行合理分层的基础上，确定金融服务新市民的重点和落脚点，了解新市民金融服务的痛点、难点。要对服务对象的金融诉求进行分析研究，分清轻重缓急，寻找有效突破口，从而增强新市民的金融服务获得感。

推进新市民金融服务的标准化。金融服务新市民的基本逻辑应该是努力消除新市民金融需求满足程度向老市民金融需求满足程度靠拢过程中面临的各种体制机制障碍。因此，要通过梳理既有产品与服务，对制约新市民享受金融服务的因素、门槛进行分类，弄清楚哪些领域的金融服务对新市民设有门槛、有哪些门槛，在梳理现有的制约新市民享受金融服务的因素基础上，要探索新市民金融服务的标准化。一方面，要在现有的制度框架体系内，形成对新市民金融服务的标准化流程、标准化产品，以对接新市民差异化的金融服务需求，最大可能地消除新老市民在享受金融服务方面的不均等性，以标准化提升新市民金融服务的获得感。另一方面，要针对新市民金融需求的“广、多、散、碎、零”特征，从商业可持续角度出发，金融机构应探索新市民金融供给的规模化、标准化、批量化，提升服务的集成性，既能有效降低营销成本，也便于流程化风险控制、提升金融服务质效。

关注并提升新市民的金融健康水平。从前述对新市民的分层剖析看，以进城务工为主的农村转移人口、刚毕业的大学生无疑是新市民金融服务最薄弱的环节。这类新市民收入相对偏低、风险抵御能力和缓释能力都比较弱，或因金融知识相对缺乏，或因缺乏社会经验，或因消费意识失当，很容易掉入各种金融陷阱。现实中，新市民中的低收入群体因以卡养卡、共债而陷入债务困境的案例不胜枚举。可以说，相对有生产经营背景的金融需求，以进城务工人员为代表的新市民群体在纯消费金融领域的金融健康状况不太乐观。因此，在当前背景下，金融服务新市民显然应该把促进新市民金融健康放在首要位置，强化对新市民金融服务的适当性管理，减少不规范金融行为对新市民权益的侵害，帮助新市民避免因财务接续可能中断和财务脆弱而蒙受金融健康损失。要加强行为监管，及时遏制各种非法金融活动，努力清除各种金融陷阱。同时，金融机构应通过开展金融教育提升新市民金融素质等，引导其理性选择适合自身的金融产品，使其财务状况保持在健康的状态。