治安调解困境及破解对策

徐绍湉

（中国人民公安大学 研究生院，北京 100038）

一、研究背景和问题的提出

当前，我国的纠纷调解体系主要包括司法调解制度、人民调解制度、仲裁调解制度及行政调解制度四种制度形式，而公安机关所进行的治安调解属于行政调解的范畴[1]。根据我国公安部于2007 年印发的《公安机关治安调解工作规范》，治安调解是由公安机关主持协助纠纷当事人解决争议，以此处理治安案件的一种活动。近年来，矛盾纠纷逐渐增多，并呈愈加复杂之势，同时在我国“厌诉”“和为贵”等文化的影响下，其中大部分会被引上调解的道路。作为一种制度性的存在，治安调解承担公安机关化解基层矛盾纠纷，防止矛盾转化并实现社会治理的功能。治安调解日益成为公安机关处理治安案件的重要方式，也变为公安机关的日常工作内容之一[2]。然而，在治安调解实践中，往往会出现效果不佳的现象，如各方主体之间的冲突使治安调解难以进行，民警调解的不规范与低效率使治安调解难以达到应有的矛盾纠纷化解效果等。这不仅违背治安调解的制度精神，削弱治安调解的成效，同时也降低公安机关的工作效率，浪费警力资源，使得部分治安案件走进“死胡同”，形成治安调解的困境，进而对社会的治安秩序造成损害。本文聚焦于治安调解的过程，探索目前治安调解中存在的困境，并在此基础上提出破解对策。

二、治安调解困境的现状

根据《中华人民共和国治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》《公安机关治安调解工作规范》的相关规定，治安调解的预期成效是帮助当事人解决争议、化解矛盾。这些在实践中难以达到的效果促使了治安调解困境的产生，现阶段治安调解的困境主要体现在以下四个方面。

（一）双方当事人难以让步

治安调解中双方当事人互不相让而导致调解陷入僵局的现象屡见不鲜，实践中双方互不让步主要是由于难以对利益的分配达成共识。以一次真实发生的治安调解为例，当事人双方就“砸车致汽车损坏”的赔偿金额问题争执不休，砸车的一方主张根据市场价赔偿，而受损的一方则主张明显不合理的高价赔偿，任凭民警如何劝说也难以达成一致，调解无法顺利展开，最终由民警对砸车人进行行政拘留处理。在本案中，双方当事人及民警皆同意调解，然而却因双方当事人对利益分配不能达成共识致使治安调解工作难以继续，已进行的工作同样归于无效，不仅浪费双方的时间精力，且加剧矛盾。这是治安调解实践中民警反映最多的一类问题。

（二）警民关系不够和谐

警民关系不够和谐而使调解无法顺利进行的现象时有发生。在治安调解过程中，当事人经常会对调解民警产生误解而情绪激动，有时会以偏激性语言质疑民警的工作甚至施以威胁，此时民警便难以按照常规的方式继续进行调解，往往会改变调解策略，例如联系当事人的亲朋好友对其加以规劝，其中无奈放弃调解工作的也不在少数。经过进一步走访发现，基层民警普遍反映警民关系不够和谐是当前警务中的一个重要现象，认为这种不和谐对“以自治精神为基础”的治安调解制度造成极大损害，并加大调处难度。

（三）调解过程随意

民警调解过程的随意性同样会削弱调解效果。一方面体现为部分民警将治安调解视为一种“附加工作”，以自身立场进行调解工作，忽视当事人的诉求，难以达到应有的矛盾化解效果，还会导致警民关系产生裂隙。另一方面体现为调解的程序规范性，尤其在证据材料的保存方面。民警一旦认为案件“可以调解处理”，就会忽视对相关证据的及时固定与提取，当调解双方各执一词，调解不成转移为处罚程序后也会因证据的缺失而难以处理。同时，与治安处罚案卷动辄数十页相比，治安调解案卷通常只有简单的两三页，大部分案卷的证据清单都较为简略。很多现场调解案卷仅有派警单与调解协议书，程序调解案卷缺少监控记录和证人证言。以上种种皆反映治安调解过程的随意性确有存在。

（四）民警调解效率难以保障

民警调解效率是制约治安调解成效的重要因素。民警调解效率难以保障有两方面原因：首先部分民警对治安调解态度消极，认为调解是一件“吃力不讨好”的事。尤表现为当事人态度激烈时，部分民警会结束调解程序，给予当事人处罚或告知当事人通过其他途径解决。其次，表现为一些民警调解能力的缺失。部分民警急于解决表面纠纷，忽视矛盾的根本原因，深入调解后又会望而却步，将当事人的矛盾推给其他部门解决。这些民警不仅缺失明确核心纠纷的能力，也不具有复杂纠纷的解决能力。

三、治安调解困境的产生根源

治安调解困境的产生，本质上是作为制度目的的矛盾化解效果受到了制约。因此，若进一步探究该困境的产生根源，便要从这一特定的场域入手，分析矛盾难以化解的原因。

（一）当事人间价值观的冲突

首先，在社会转型过程中，传统道德依赖弱化，再加上消费主义文化的刺激以及利益分配格局的重塑，人们的价值取向也更多地表现为自我、趋利、金钱至上，进而产生利益博弈的矛盾。其次新兴的社会各阶层都处于发育阶段，加之多元利益群体的需求，各阶层间也往往会积累大量的矛盾[3]，为价值观冲突提供了土壤。以上矛盾都可能在治安调解这一具体的时空场域下随着当事人的相互接触而外显化爆发，塑造成当事人互不相让的特有行为逻辑。这种情况在治安调解工作中较为普遍，民警面对双方当事人的激烈对抗时往往“难以插上嘴”，治安调解进展缓慢。此现象本质为双方当事人价值观的博弈和冲突。即便当事人将之深埋于心而保持沉默，矛盾的存在本身也在其心中留下了一个“过不去的坎”，从而降低了治安调解矛盾消弭效果。

（二）当事人间对抗情绪的转移

治安调解旨在让双方当事人自愿化解矛盾纠纷，因此对当事人“意思自治”原则的保证便成为应有之义。在这一模式下，不同于执法审判中公权力具有天然的强制性和威慑力，各方处于一种权力对称的关系格局，区别于传统的权力互动关系，治安调解中当事人与民警间往往会产生新的互动情绪和行为[4]。加之民众对于警务工作和民警处理问题的隔膜，使得民众在预期利益受损后往往会倾向于怀疑民警的公正性。这样治安调解过程中当事人间的对抗情绪便转移到民警身上，表现为警民关系的不和谐，进而使治安调解难以顺利进行，产生治安调解困境。

（三）治安调解制度供给不足

现行的治安调解制度供给不足，缺乏对民警调解行为的保障，从而制约治安调解的效果。一方面体现为治安调解的监督考核制度不够完善，民警缺乏调解的动力与约束力，部分民警会出现调解态度消极和随意化的表现。目前我国尚未有法规对治安调解中的监督考核制度进行明确，实践中治安调解不作为考核指标，调解工作的优劣没有明确的奖惩制度。作为监督的“最后一道防线”的当事人，司法救济制度在治安调解中也难以得到合理的运用。另一方面，治安调解缺乏具体的程序规定。由于调解过程中并没有明确的程序操作标准，民警往往倾向于以自身经验和偏好来完成调解，这不仅会造成调解的随意性以及忽视及时取证等问题，更构成对公众权利、自由的威胁，也会对法治精神的发展产生不良影响[5]。

（四）公安机关面对的纠纷复杂化

治安调解本质上是公安机关针对治安处罚的一种代替性的制度设计，调解对象是民间纠纷引起的轻微治安案件。纠纷数量增多是社会现代化过程的普遍现象，同时多元化利益格局与多样化价值观念的形成也决定了社会纠纷的复杂性。这种情况下，治安调解所面对的纠纷也呈多发多样态势。突出表现为案件背后涉及纠纷的复杂多样性，其中夹杂多个纠纷的案件被称为“复合型纠纷”，很多纠纷的解决归属不在公安机关职权范围之内，这便极大地提升公安机关的调解难度。同时，治安调解面对的部分矛盾纠纷由于自身的性质，决定了其解决并不能仅靠公安机关。有的矛盾纠纷涉及多个部门，有的矛盾纠纷涉及历史遗留问题，错综复杂，因政策变动导致解决难度较大等[6]。这些矛盾纠纷的彻底解决势必有赖于各相关部门的协作，而由于具体的联调制度缺失等情况，不同部门的协调困难重重，从而使公安机关对复杂多样纠纷的解决耗时耗力，难以取得令人满意的结果。

四、治安调解困境的破解对策

（一）推动合作价值观重塑

在治安调解场域中，双方当事人价值观的博弈和冲突本质为合作价值观的缺失，因此需要推动民众合作价值观的重塑。一方面可以通过公共精神的构筑来进行。公共精神对社会合作至关重要。公共精神的涵养会使公民倾向于超越自身功利的目的，对公共事务和公共利益更为关心[7]。民警可以创建对话平台，注重引入各方面主体，增进互相的了解及合作，提高公众参与公共事务的热情。同时也要适时进行民主法治观念的普及，加强对公众权利意识的宣传和教育，使公众走向“理性化”。另一方面充分的社区互动也是合作价值观形成的重要环节，伴随城市化的高速发展，社区成为基层民众治理的“最后一公里”，对于民众价值观的形塑具有重要意义。同时，在社会管理向社会治理模式转变的背景下，社区民警的服务职能被提高到十分重要的位置，且民警这一主体具有普遍的权威性，因而民警在社区工作中能否将其权威性和服务职能有机地结合在一起就成为十分重要的问题[8]。社区民警要积极发挥主导作用，促进社区互动。定期组织社区活动，由民警牵头开展社区成员间的交流合作，为社区的发展群策群力，从而增进人们相互之间的尊重和理解，使彼此间的矛盾消解于无形，收获更为和谐的社区关系。

（二）强化警民互动

当事人间对抗情绪向民警转移的前提条件是当事人对民警的隔膜，因此通过强化警民互动来消除这种隔膜便成为了必然选择。

1.宣传民警形象。新时期的公安宣传要突破过往单调、泛化等局限性，在保证质量的前提下创新宣传手段，可以借助新媒体平台，紧跟互联网热点话题。例如2021 年10 月12 日“中国警方在线”紧跟热搜通过微博发布有关涉毒艺人应否复出的话题内容，引发社会对于禁毒工作的关注，为民警工作起到积极正向的宣传作用，提升了民警的形象[9]。

2.要深化公众对警务工作的了解。和谐关系是建立在相互的了解基础之上。这一方面对警务信息公开提出了更高的要求，除涉密等法律规定不宜予以公开的信息外，需做到“应公开尽公开”。另一方面，需要提供公众体验警营文化的渠道。“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行”，让公众在实践中理解民警的愉悦与欣慰、紧张与为难，在理性上认知、在情感上共鸣，促进警民关系的和谐。

3.改善警民关系。警民关系根本上还是要靠民警对民众相关需求的解决来改善，在传统的方式中，民众需求意见的收集渠道往往是线下的信箱、相关部门的反映等。这不仅使民众的部分信息无法及时传达，也增加其转化成治安风险的可能性。对于这种情况，民警可以创新信息收集渠道，利用社交平台或是建立公众意见收集的公安线上平台，并给予及时反馈，对于应解决的需求尽快解决，无法解决的也要及时告知原因，从而进行制度化的警民互动。

（三）完善调解制度

治安调解制度的不完善制约了民警的行为，也制约治安调解的成效，所以调解效果的保证亟需治安调解制度的完善。

1.完善治安调解的程序规定。治安调解的程序一般应包括受案、调查取证、征求意见、制定调解方案、调解终结等内容[10]。然而实践中，由于缺乏对于这些步骤的具体规定，使得民警由个人习惯派生出的“随意性”在治安调解中大行其道，这对治安调解的效果产生较大影响。应完善相关法规中的取证程序规定，如对于查清事实过程、分清责任过程中通过何种手段取证、应当符合何种形式要件、达到何种标准进行详细规定[11]。同时建立当事人的告知制度，改变之前普遍存在的随意性告知方式，在调解前正式告知双方当事人的权利和义务，以及双方当事人可以自愿选择进行调解以及不接受调解后的处理方式，并给予双方当事人是否接受调解的思考时间。

2.完善治安调解的监督机制。徒法不足以自行，法律要想获得生命，关键是配套监督机制的完善。要改变调解法规中只对民警“徇私舞弊、贪污受贿”等违法犯罪行为进行惩处的情况，更多地引入对民警“演戏”、“欺骗”、“威慑”等非正式手段的监管，同时也要注意防止内部监督的弊端，建立第三方监督机制，如增添人民调解员或者司法调解员，来保证调解的公允。

3.进一步完善治安调解的考核激励机制。一方面需要完善考核机制，注意对治安调解案件的相关案卷的保存，定期抽检，及时纠正错误。另一方面要完善激励机制，在现阶段警力资源严重不足的情况下，此措施尤为重要。将治安调解纳入公安机关的日常绩效考核中，将激励和考核机制相结合，对调解效果好的民警给予业绩肯定与相关奖励，长此以往，有助于提升民警的调解能力，减少矛盾纠纷，在保证公安业务质量的同时缓解警力不足的问题，形成良性循环。

（四）加强联调动能

在复杂多样的社会纠纷面前，调解部门之间各自为战势必造成调解质量的降低。在这种情况下，治安调解民警对于复杂纠纷的调解只能凭借着个体化的经验技巧进行，难以寻求其他部门的帮助，无法诉诸于制度化、专业化的方式和途径，从而制约治安调解的效果。

目前来看，一般的行政调解与法院调解、人民调解与法院调解的衔接机制都已初步形成，但是治安调解与人民调解、治安调解与法院调解等的衔接仍未完全实现[12]。因此，一方面完善治安调解与人民调解的对接，在调解因属于人民调解范围的纠纷引起的治安案件时，可以邀请人民调解员进行联合调解，提升调解的质量。另一方面完善治安调解与法院调解的对接，以浙江台州为例，该市黄岩城西派出所设立司法调解室，建立派出所警务与司法所纠纷调解联动机制，运行效果显著，提高了工作效率，降低了办案成本。

身处信息时代，也不能忽视信息平台建设对于加强联调动能的作用。各部门首先需要建立有关调解的信息平台，对辖区内矛盾纠纷的数据进行录入，完善信息收集分析机制。在此基础上，各部门要充分建立信息共享机制，根据共享的数据进行整体的社会治安防控，分析潜在的危险源，及时做出预警措施。发生复杂的矛盾纠纷时，相关部门要在信息平台上共享解决方式，在党委、政府的领导下，各职能部门要共同参与调解，群策群力、联合处理，提高矛盾纠纷的解决效率，保证处理质量。

五、结语

治安调解作为公安机关的重要工作内容，其困境的多方面影响因素使得此制度的完善不可能一蹴而就。公安机关在完善警务制度，和谐警民关系的同时，仍然需要社会各界的全方位参与，对治安调解制度给予更加充分的关注与投入，为维护社会秩序添砖加瓦。