“双碳”目标下我国绿色电力证书交易制度的规范建构

朱炳成, 欧家新

一、 绿色证书交易制度的演进历程

2017年,绿色电力证书交易制度(以下简称“绿证交易制度”)在我国作为促进可再生能源产业发展、顺应电力行业市场化改革的制度正式施行。该制度不仅对缓解我国可再生能源行业补贴资金短缺、推动能源结构转型、提高政府公信力具有重要作用,而且对“双碳”目标的实现意义重大。

(一) 绿证交易制度的演进历程

绿证交易制度是国家为促进能源消费结构转型、提升可再生能源发电比重而制定的关于绿色电力证书交易的各种法律规范措施的总称。绿色电力证书(下文简称“绿证”)是集可交易性、货币兑现性、可再生能源发电量确认性于一身且蕴含环境权益的凭证,也是具有一定时效性,不具有普遍流通性的类似于金融产品的证明(1)岳小花.绿色证书制度的国外经验及启示[J].中国政法大学学报,2014(2):84-91．。绿证交易制度为可再生能源发电义务主体提供了可在自建绿电项目发电外购买绿证以完成义务的新选择。一般而言,绿证交易制度与可再生能源配额制配套施行,配额义务主体可以通过购买绿证完成非水可再生能源发电配额的考核(2)徐涛.当前绿色电力证书自愿认购的意义[J].风能产业,2017(7):36．。

在规范层面,我国绿证交易制度以实行“配额制”为初衷,经历了由自愿认购模式向强制配额制的转变。在配额制发展初期,我国2009年修订的《中华人民共和国可再生能源法》(3)《中华人民共和国可再生能源法》第四条第一款:“国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域,通过制定可再生能源开发利用总量目标和采取相应措施,推动可再生能源市场的建立和发展。”第十四条第二款:“国务院能源主管部门会同国家电力监管机构和国务院财政部门,按照全国可再生能源开发利用规划,确定在规划期内应当达到的可再生能源发电量占全部发电量的比重,制定电网企业优先调度和全额收购可再生能源发电的具体办法,并由国务院能源主管部门会同国家电力监管机构在年度中督促落实。”和2014年发布的《能源发展战略行动计划(2014—2020)》,为可再生能源电力领域配额制度的实施提供了法律支撑,并为制订和实施绿证交易制度奠定基础。发展至2016年,我国《可再生能源发展“十三五”规划》首次明确提出建立绿证交易制度。2017年国家发展改革委、财政部、国家能源局颁布的《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》(下文简称《自愿认购规则》)正式确定我国可再生能源发电领域开始实行自愿认购式绿证交易制度,并对绿证的性质、核发范围、认购规则、监管机构及监管措施以及绿证的认购责任进行规定,这也标志着我国绿证交易制度的正式确立和实施。随后,我国相继制定了一系列规范性文件积极推动建立清洁能源配额制,推进绿证交易进入无补贴阶段,并明确承担消纳责任的主体可以通过自愿认购绿证的方式完成消纳量,为实现绿证交易与配额制的衔接提供法律依据(4)这些规范性文件包括:《关于积极推进电力市场化交易进一步完善交易机制的通知》《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》和《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》(后文简称“807”号文)等。。随着我国绿证交易制度的进一步实施,2020年财政部、国家发展改革委、国家能源局发布《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》,指出要全面推行绿证交易,并于2021年1月1日起,实行配额制绿证交易制度,企业通过绿证交易所得收入代替财政补贴,我国正式进入“配额制+绿证交易”模式。为顺利实现绿证交易模式的转型,我国也相继制定了一系列规范性文件(5)包括《清洁能源消纳情况综合监管工作方案》《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》《关于促进新时代新能源高质量发展实施方案的通知》等文件。,来推动绿证交易制度的完善和推广。

在市场层面,我国绿证交易市场呈现出以下特点: (1) 风电绿证核发量远多于光伏发电。截至2023年2月11日,全国累计风电核发量为40 008 518个,累计光伏核发量为24 997 889个。(2) 补贴项目价格整体偏高。补贴光伏发电绿证平均价格为665.2元/MWh,补贴风电绿证平均价格为182元/MWh,无补贴光伏发电绿证平均价格为49.1元/MWh,无补贴风电绿证平均价格为46.2元/MWh,与国际绿证I-REC水电项目3元～4元/MWh、风电/光伏项目5元～10元/MWh(6)复旦大学可持续发展研究中心．2023年2月复旦碳价指数[EB/OL].(2023-01-29)[2023-05-04].https://rcsd.fudan.edu.cn/info/1103/1345.htm．、TIGR无补贴项目绿证30元/MWh(7)高炜,陈康,王鸿．绿电如何实现经济价值?[EB/OL].(2023-04-25)[2023-05-04].http://mtw.so/5wEP4L.的价格相比,我国绿证价格长期居于高位。(3) 绿证核发量和挂牌量较大,但交易率极低。2022年,我国累计风电核发量为40 008 518个,风电挂牌量8 265 904个,但累计风电交易量仅为4 719 689个。2022年我国全年核发绿证2 060万个,交易量达969万个,对应电量96.9亿千瓦时。然而,当年全国可再生能源发电量已达到2.7万亿千瓦时(8)国家能源局2023年一季度新闻发布会文字实录[EB/OL].(2023-02-13)[2023-02-15].http://www.nea.gov.cn/2023-02/13/c_1310697149.htm.,绿证交易市场消费绿电仅占可再生能源发电总量的约0.359%。 (4) 不同地区交易量差异较大。截至2023年2月11日,吉林省的风电交易量最高,达2 470 323个,贵州省最少,仅有21个。宁夏回族自治区的光伏发电交易量最高,达2 957 323个,西藏自治区最少,仅有1个(9)累积风电核发量[EB/OL].(2023-01-10)[2023-02-11].http://www.greenenergy.org.cn/gctrade/shop/index.html.。

“绿证”作为环境权益的唯一凭证,伴随着中国能源产业低碳转型,在构建绿色电力环境价值体系、促进可再生能源开发利用、引导全社会绿色消费等方面的作用愈发突出。同时,实践证明,相比于自愿认购模式,配额制下的绿证交易制度更适合作为弥补我国能源行业资金补贴不足,促进电力行业市场化改革,完成我国“双碳”目标的保障手段。

(二) 初步尝试:自愿认购模式下的绿证交易制度

根据运行基础来划分,绿证交易制度可以分成基于自愿和基于配额义务两种模式。基于自愿的绿证交易制度,是指电力市场主体基于自主意愿而非政府强制义务承担更多的可再生能源消纳义务(10)陈婷.比较法视野下的可再生能源绿色电力证书交易制度构建[J].华北电力大学学报(社会科学版),2021(4):30-39.。从国际经验来看,绿证的“自愿购买”市场与“强制购买”市场并非相互冲突,前者是后者的有效补充(11)朱发根.绿色电力证书:国际经验、国内前景和发电对策[J].中国电力企业管理,2018(16):64-69.。我国绿证交易制度实施之初,采用了“自愿认购”交易模式(12)《国家发展改革委、财政部、国家能源局关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》,发改能源〔2017〕132号,第1条。。这一交易模式的选择主要基于以下三方面考量:

一是保障制度的可实施性。绿证交易制度的顺利实施需要多方主体共同参与,并且具有显著的市场性特点。这使得在制度实施初期,需要尽可能凝聚社会绿色能源消费共识,给予消费者充分灵活的选择权(13)KELLY C. Trust and the green consumer: the fight for accountability in renewable energy credits[J]. 81 U. COLO. L. REV, 2010(893):893-958.。而自愿认购模式在覆盖范围方面所具有的“小而面广”的特征,即购买主体购买能力虽弱但主体范围广泛,在提高多方主体参与积极性方面具有极大优势,并在不触动原有电价形成机制的前提下对电力市场公共政策形成有效补充,也为社会各界支持可再生能源发展提供了路径(14)徐涛.当前绿色电力证书自愿认购的意义[J].风能产业,2017(7):36.。二是契合我国电力市场化改革趋势。我国电力市场化改革的主要目的之一,即减缓企业压力,推动能源转型。这一时期,我国可再生能源配额交易机制仍处于发展初期,可再生能源发电技术也尚未成熟,绿电厂商投资具有较大风险性。而自愿认购模式则在一定程度减缓企业用能成本,降低企业投资风险,提高了企业参与市场交易的积极性。三是为配额制交易模式的实施奠定基础,累积实践经验。自愿认购模式下购入主体的购买动力只能依靠购入主体的自主意愿,一方面对购入主体的自主性要求较高,另一方面需要国家给予有力的优惠补贴辅助,需要充足的可再生能源补贴资金支持。这使得长期实施自愿认购式绿证交易制度并不具有效率性,也难以实现我国可再生能源中长期发展目标,更无法为我国可再生能源发展提供稳定的资金保障,且与我国当前电力市场化改革的内在要求相违和(15)汪辉,赵新刚,任领志,等.可再生能源配额制与中国能源低碳转型[J].财经论丛,2021(9):104-106.。因此,2017年出台的《自愿认购规则》也指出,我国要适时实行配额制。在我国可再生能源发展的过渡时期,实施自愿认购模式的主要目的在于为强制配额交易模式的实施在证书核发、交易组织、资金监管等方面累积丰富的经验,评估制度实践情况,反哺绿证交易制度空白,为绿证交易模式的转型奠定基础(16)中国绿色电力证书认购交易平台.绿证自愿认购政策解读[EB/OL].(2023-01-10)[2023-02-15].http://www.greenenergy.org.cn/gctrade/wshop/product/about.jhtml.。

根据我国绿证交易数据,绿证“自愿认购”模式在推动可再生能源配额方面并未达到预期效果。自愿认购政策出台后,虽然有不少国内外知名企业表达了认购倾向,但整体仍然存在用户支付能力相对较弱、购买意愿不足、现有电价水平显著偏高等问题。这些问题导致规模化绿证交易市场尚未形成,成交比例较低,并未实现该制度在推动可再生能源发展中的市场激励作用,更未能有效缓解中央可再生能源补贴资金压力。

(三) 全面推行:由自愿认购转向配额制

绿证交易的“强制购买”模式,又称“配额制”,是指履责主体在电力市场上通过交易绿证的方式完成政府强制分配的可再生能源发展指标(17)曹炜.可再生能源配额制建构中的地方政府消纳义务[J].地方立法研究,2019(2):91-102.。我国绿证交易制度建立之初,除在《自愿认购规则》中规定适时启动“配额考核+绿证强制约束”外,在《风电发展“十三五”规划》中也指出“适时启动实施可再生能源发电配额考核和绿色电力证书交易制度,逐步建立市场化的补贴机制”。因此,配额制绿证交易模式才是我国绿证交易制度设计的初衷,也是与我国消纳保障机制相衔接的方向所在。

在约束力层面,配额制模式更加符合我国能源转型的需求,有助于实现“双碳”目标。自愿认购模式下认购主体缺少强制性认购责任(18)根据《自愿认购规则》,认购责任主要是指国家可再生能源信息管理中心所承担的核发绿证、组织认购、公开信息等服务性职责以及风电、光伏发电企业的信息填报和电网企业的补贴核减等程序性责任,服务于绿证交易但对市场认购主体并无实质约束。,使得该制度的实施对完成可再生能源电力消纳目标的帮助有限且不稳定。而“配额制+绿证交易”模式下,在国家可再生能源消纳指标确定后,各省政府确定地方消纳责任,并对此负责。同时,省级能源主管部门需对各义务主体的消纳责任完成情况进行考核,国务院能源主管部门派出机构对各省完成情况进行监察。在此期间,各义务主体可以通过绿证交易完成义务,否则将面临惩罚,从而扩大绿证市场的认购主体基础。

在市场层面,强制性配额模式相比自愿认购模式更能刺激发电企业的认购需求,同时为解决电力行业生产负外部性提供有效的市场化手段。根据《自愿认购规则》(19)第13条第2款:风电、光伏发电企业出售可再生能源绿色电力证书后,相应的电量不再享受国家可再生能源电价附加资金的补贴。的规定,绿证价格不得高于补贴价格,绿证交易后绿证核发企业不再享受可再生能源电价附加资金的补贴,这意味着绿证交易制度在为认购主体提供稳定的收益方面不如固定上网电价制度(20)刘铭鑫,徐以祥.配额制下绿证交易制度的变迁分析与规范重构[J].环境法评论,2022(1):90-92.,因而主体认购需求小。但强制性配额模式对义务主体设有强制目标,并辅以惩戒措施,使得义务主体在未能完成目标发电的情况下,可通过比较购买绿证和可再生能源发电的成本进而选择成本较低的手段完成配额任务,实现利益最大化。与此同时,发电企业若有富余也可通过转让其持有的绿证快速为可再生能源发电项目回笼资金。

此外,电力行业作为能源密集型产业长期存在电力生产负外部性的问题,配额制绿证交易制度为解决该问题拓展路径(21)姚军,何姣,吴永飞,等.考虑碳交易和绿证交易制度的电力批发市场能源优化[J].中国电力,2022(8):190-195.。通常而言,在电力市场和电力场外衍生品市场并存的情况下,电力价值由三部分组成,分别是电力商品本身的价值、环境权益价值和碳减排价值,但电力行业造成的环境负外部性在消费端并没有通过发电成本或电价体现。参与碳排放权交易,建立绿证交易市场,是解决该问题的有效手段,而配额制正是沟通环境权益价值与碳减排价值的桥梁。

配额制绿证交易制度在强化制度约束力和刺激市场主体能动性方面都具有显著优势,对推动我国可再生能源消纳保障机制的实施具有重要作用,对完成我国的可再生能源发电量目标具有战略意义。

二、 配额制下绿色证书交易制度的实施困境

相较于“自愿认购绿证交易制度与固定电价制度”并行的认购模式,以消纳保障制度为基础的配额制绿证交易具有显著的强制性、经济性和激励性特征,在一定程度上缓解了自愿认购模式存在的弊端。然而,配额制的实施虽然为绿证交易提供了额外市场动力,但由于购买绿证仅仅是落实消纳责任的补充和替代方式,并且在两种方式之中不具有优先性,其拉动作用也显得十分有限(22)李德庭,焦芙蓉.“双碳”背景下绿证制度的回顾与展望[EB/OL].(2021-10-19)[2023-05-04].http://u3v.cn/6h4hHM.。究其原因,既与作为其上位阶的基础性消纳保障机制自身存在的局限性相关,也与绿证交易制度设计、市场运行等方面与实现“双碳”目标、推动绿色低碳转型宏观战略之间的差距有关。

(一) 制度基础:消纳保障机制有待完善

我国语境下的“配额制绿证交易”中的“配额”指的是我国实行的可再生能源电力消纳保障机制,主要内容是通过售卖绿证获得补贴。可再生能源配额制的市场化与电力市场“加速向市场机制转变,持续扩大市场化交易电量比例”,“打破省间壁垒,构建全国统一电力市场”(23)张显,史连军.中国电力市场未来研究方向及关键技术[J].电力系统自动化,2020(16):1-11.等发展趋势相契合,尤其是在电力市场改革初期,有利于促进资源合理配置。特别是在国家积极推进“双碳”目标、推动实现绿色低碳转型的宏观背景下,如何将可再生能源纳入电力市场并通过市场机制增强新能源消纳能力,就成为当前我国新一轮电力体制改革中电力市场机制设计所面临的新挑战。消纳机制的设计是否科学合理亦直接决定着绿证交易制度的实施效果。而我国消纳保障制度在义务主体、监管机制和措施方面存在的不足,已成为我国绿证交易制度可持续发展的主要障碍。

一是消纳义务主体定位不当。目前,我国消纳保障机制包含三类主体,第一类是各省级能源主管部门负责牵头承担消纳权重落实;第二类是售电企业和电力用户承担具体的消纳义务;第三类是电网企业承担经营区内消纳责任权重实施的组织义务(24)《国家发展改革委 国家能源局关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》,发改能源〔2019〕807号,第3～5条。。可见,电网企业在完成其应承担的消纳量的同时,还需负责协调本地区其他消纳义务主体的消纳量。这使得电网企业既在电力经营、运输方面处于强势地位,又兼具了监督和实施的双重角色,对正处于建设中的我国可再生电力市场存在一定弊端,与当前电力改革构建“公平、开放、有序、竞争”的电力市场体系的内在要求相悖(25)《国家发展改革委 国家能源局关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》,发改体改〔2022〕118号,第1(1)条。。

此外,在消纳主体的范围划分方面也存在问题。具体而言,我国承担消纳责任的市场主体包括两类: (1) 各类直接向电力用户供/售电的电网企业、独立售电公司、拥有配电网运营权的售电公司; (2) 通过电力批发市场购电的电力用户和拥有自备电厂的企业。前者承担与其年售电量相对应的消纳量,后者承担与其年用电量相对应的消纳量(26)国家发展改革委、国家能源局《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》,发改能源〔2019〕807号,第4条。。这意味着全部售电企业均需承担消纳责任,对部分无独立购电能力和无大规模外送需求的地方企业,例如民营独立售电企业,只会增加其运营成本,不利于建立统一的可再生能源电力市场(27)任东明.可再生能源配额制政策研究——系统框架与运行机制[M].北京:中国经济出版社,2013:176.。

二是监管机制衔接不畅。“配额制+绿证交易”模式下,绿证交易制度与可再生能源消纳保障制度能否有效衔接决定着该模式能否成功运行,而两制度衔接的关键在于绿证核销环节。现有规范表明,绿证交易制度主要包括绿证核发、绿证交易、绿证核销三个环节,其监管责任主体是国家可再生能源信息管理中心(简称“信息中心”),该机构依托国家能源局可再生能源发电项目信息管理平台负责绿证的核发,并负责建设和运行绿色电力证书认购交易平台以实现绿证交易。消纳考核责任主体为省级能源主管部门,考核各义务主体的履约情况。

在核发环节,信息中心对发电企业申报的绿电结算量予以确认后核发绿证,这意味着只有已消纳的可再生能源方能生成绿证(28)和军梁,许爽,米晨旭,等.电力现货背景下的可再生能源配额制、绿色电力证书及碳交易等机制改进设计[J].中外能源,2020(10):19-25.;在绿证交易环节,由信息中心通过绿证交易平台对交易过程中的违规和重大风险行为进行监管,但交易平台的功能定位目前限于绿证认购,绿证追踪功能缺失,为绿证的重复计算留下隐患;而绿证核销则涉及可再生能源消纳考核,主要监管责任主体为省级能源主管部门,未完成消纳义务的主体认购绿证后上报至省级能源主管部门,经核销后完成配额指标。这表明义务主体用以履行消纳责任的绿证存在双重计量,环境权益重复计算问题显现。绿证核销机制的不完善使得绿证交易制度监管目的难以实现,可见绿证交易制度监管机制存在衔接不畅的现象,最终导致绿证交易制度激励可再生能源发电的目的难以落实,用以完成消纳责任的绿色证书代表的绿色电力实际上是已被消纳的可再生电力。

三是法律责任条款规定不足。绿证交易制度上位立法中法律责任规定存在法律空白。(1) 在电力立法领域,《电力法》法律责任章侧重保障供电稳定和用电安全,未规定违反可再生能源消纳保障制度及绿证交易制度的法律责任。(2) 在可再生能源立法领域,现行《可再生能源法》修订于2009年,没有规定绿证交易制度相关责任。(3) 能源基本法的缺失,也使得难以在更高层级的立法中实现对法律责任制度设计的支持。可见,绿证交易制度缺失上位法之法律责任规定,无法为绿证交易纠纷解决及配额义务违反处罚提供法律指引,使交易主体对其交易行为缺乏法律预见性。目前对消纳保障制度法律责任的规定集中于“807”号文,仅规定消纳义务主体承担限期整改义务,未达标则纳入失信平台以示惩戒,这只能发挥有限警戒作用而不能形成震慑。但缺乏惩罚恰恰是阻碍政策完善的障碍,也是导致市场缺少公平竞争环境的重要原因(29)HINTERMANN B. A guide to EU renewable energy policy: comparing europeanization and domestic policy change in EU member states[J]. Energy journal, 2019(10):1-172.。

(二) 内部规范:绿证交易制度存在法律缺位

从绿证法制现状和实践情况看,我国绿证交易制度基础权利模糊和权能实现受限已成为阻碍该制度功能实现的重要原因。与此同时,在规范层面,绿证交易制度在法律基础和法律位阶等方面存在不足,亦成为其制度掣肘。

首先,绿证基础权利不明。基础权利是配额制度设计的核心,是绿证交易运行的基础,也是政府监管的保证。但目前法律未对绿证交易制度的基础权利予以规定,相关政策性文件中也未将绿证交易明确包含在我国绿色交易市场机制之中。这使得在基础范畴层面,绿证交易制度的权利边界模糊,难以准确辨别其功能定位,进而易导致在公法层面政府管控边界不清,难以形成有效的行政监管机制。在私法层面,会导致绿证交易的运行及救济方面存在适用私法规范不明、责任划分不清、救济不足等问题,从而阻碍市场主导的绿证交易机制的形成(30)陈志峰.我国可再生能源绿证交易基础权利探析[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2018(3):43-47.。

其次,绿证功能实现受限。一般而言,基于配额制的绿证交易应具备证明或替代履行功能、兑换环境权益功能、促进绿色电力消费以及助力绿色核算功能(31)岳小花.绿色电力证书的法律属性、制度功能与规范完善[J].中国人口·资源与环境,2023(2):63-72.。但实践中,绿证基础权利不明,产权尚未确定,二级市场未开放,绿证只能出售一次等问题的存在,导致绿证交易的制度成本分配失衡,绿证持有者承担过度交易成本,降低了潜在买方的购买意愿,从而造成绿证交易制度的功能更多地发挥在证明或替代履行方面,在兑换环境权益、引导绿色电力消费以及追踪绿证交易等方面的重要功能难以有效发挥。绿证交易制度权能受限阻碍了绿证交易市场流动,环境负外部性无法顺利实现内部化。

最后,绿证交易制度规范不足。在“能源法”尚未出台,《可再生能源法》关于绿证交易制度规定缺位的情况下,绿证交易制度的实施主要依靠少量行政法规和一系列部门规章及大量政策。而这些规范性文件普遍效力位阶较低,周期性强,协同性较弱且缺乏整体性,这使得绿证交易制度在规范层面缺少充足的法律依据,强制力不足。同时,我国现行可再生能源相关政策涉及诸多部门,政策间的衔接性不足也使绿证市场缺少稳定的法律依据,不利于优化和扩大绿证市场。此外,在法律责任方面,现行《电力法》《可再生能源法》等法律法规中缺少完备的绿证法律责任条款,也导致在发生纠纷后,难以对各方主体提供有效的权利保障和救济机制。

(三) 市场机制:绿证市场交易规则有待完善

当前,我国可再生能源市场已经逐渐由最初的依靠政府补贴过渡为政府补贴加市场交易的阶段,并且市场化规模日益扩大。然而,绿证交易制度建立至今,市场活跃度并不高,交易量也非常有限。在规范层面,绿证市场低迷的背后,是我国缺少一套相对完备的绿证市场交易规则。

首先,交易主体较为单一。从消费端视角来看,绿证的设计目的有二:一是为消纳义务主体完成消纳义务提供灵活性选择,同时为可再生能源发电企业快速回笼资金提供可能;二是通过消费者的购买降低可再生能源发电企业溢价进而支持可再生能源发展,满足消费者支持绿色消费的心理需求。然而,在进入“配额制+绿证”市场后,绿证作为消纳主体的履约方式之一,刺激消费者的认购需求作用有限。同时,由于我国绿证价格较高、认可度较低,绿证市场认购主体的欲望不高。加之绿证只能交易一次,间接增加了市场准入门槛,缩小了认购主体范围,主要集中于未完成消纳义务的企业。此外,由于我国社会尚未达成绿色能源消费共识,消费者的绿电消费需求低,因此依靠消费者自发支持绿电的自愿认购模式市场较为冷清,并且存在一定的实践障碍。

其次,定价机制有待完善。根据是否发放补贴,我国绿证认购分为补贴绿证(32)补贴绿证:一个绿证对应国家可再生能源电价附加资金补助目录内的风电(陆上风电)和光伏发电项目(不含分布式光伏项目)发出的1MWh绿色电力。和无补贴绿证(33)无补贴绿证:一个绿证对应平价(低价)陆上风电、光伏电站项目、超过全生命周期合理利用小时数或者达到补贴年限的可再生能源发电项目发出的1MWh绿色电力。。补贴绿证阶段的绿证交易价格以补贴额度为上限,进入平价阶段(无补贴绿证)后,风光项目可以通过绿证交易获得合理收益补偿(34)由希江.国内绿证发展趋势与发电企业应对策略[J].能源,2022(11):34-36.。在补贴时代,绿证价格往往逼近补贴价格,因而导致价格较高而少有企业问津,发电企业基于利益考量,相较于降价出售绿证更倾向于等待政府补贴。进入平价时代后,通过绿证交易获得的收益补偿有限,绿证二级市场未开放也限制了绿证持有者的利益实现。

最后,绿证交易未与其他绿色交易市场机制相衔接。根据国务院发布的《关于建立健全绿色低碳循环发展经济体系指导意见》,培育绿色市场交易机制应“进一步健全排污权、用能权、用水权、碳排放权等交易机制,做好绿色权属交易与相关目标指标的对接协调”(35)《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》,国发〔2021〕4号,第21条。。然而,在实践中碳市场尚未认可绿证作为电力消费侧碳减排依据,使绿证的价值无法得到充分的市场评价,进而降低了企业购买绿证的积极性。绿证交易制度缺少在法律及政策层面与其他绿色市场交易制度的衔接规定,导致绿证存在适用私法规范的理论障碍,难以形成与碳市场等环境权益产品的互认体系,且阻碍了绿色产品统一交易市场机制的建立。

三、 调试模式下绿色证书交易制度的规范展开

在“双碳”目标背景下,伴随着我国电力改革的现实需求,我国能源法治呈现出显著的法律与政策协同发展态势,而绿证交易制度也会随之不断发展。因此,绿证交易制度法治建设一方面要与我国能源法制的发展需求和样态相呼应;另一方面也要与市场机制的灵活性相契合,作出适时调整,从而不仅保障绿证交易制度的法律稳定性、政策连贯性,也能充分发挥绿证交易制度的深层功能,实现绿证市场与绿证法制的有机衔接。

(一) 整体优化:实现可再生能源消纳保障机制的体系化

可再生能源配额制的完善程度与绿证交易制度的功能发挥与实施效果密切相关。基于体系化视角,优化我国可再生能源法律体系、完善消纳保障机制则是推动绿证交易制度发展的基础与关键,并为绿证交易制度的可持续发展奠定基石。

1. 构建“授权式”可再生能源法律体系。当前,我国能源法律体系中基本法缺位,能源专门立法与大量规范性文件并行,呈现出“碎片化”特点,在一定程度上阻碍了能源产业发展。而在可再生能源法律体系层面,《可再生能源法》部分内容滞后,存在法律空白,使其难以及时回应可再生能源产业面临的现实问题,指导可再生能源产业发展,且阻碍了绿证交易制度的顺利开展。因此,优化可再生能源法律体系,弥补消纳保障机制的上位法缺失,是为配额制绿证交易制度提供法律保障的基本手段。

为此,可吸收借鉴欧美等国在可再生能源方面的实践经验,在国家立法中明确规定可再生能源配额的法律强制力,同时赋予地方政府在配额分配和激励政策等方面一定的自主权。以美国和欧盟为例,美国在2005年《能源政策法案》(Energy Policy Act of 2005)和13423号总统行政令(Strengthening Federal Environmental, Energy, and Transportation Management,EO 13423) 中增加了关于联邦政府逐步增加绿色电力消费份额的强制规定。在州层面,配额制作为各州的强制命令予以实行,各州自主制订促进可再生能源发展的激励政策,为美国绿色电力证书(Renewable Energy Certificate,REC)强制交易市场提供必要流动性(36)KELLY C. Trust and the green consumer: the fight for accountability in renewable energy credits[J]. 81 U. COLO. L. REV, 2010(893):893-958.。此外,欧盟在可再生能源立法方面所适用的框架式立法结构,也可为完善我国可再生能源立法提供一定的借鉴意义。欧盟新能源和可再生能源立法对各成员国具有约束效力,欧盟通过发布可再生能源指令,建立一个综合性可再生能源法制框架,并设定总体目标及强制性的国家可再生能源目标。成员国需将欧盟总体目标进行分解,自主安排其他类型的目标(37)HINTERMANN B. A guide to EU renewable energy policy: comparing europeanization and domestic policy change in EU Member States[J]. Energy journal, 2019(10):1-172.。欧美国家所适用的这种授权式可再生能源立法结构,在保障完成总体目标的情况下给予各成员国或各州及其行政管理部门以灵活性,保持法律稳定性的同时对现实问题及时回应,对我国能源法律体系的建构具有借鉴意义。

为了加强可再生能源配额制的约束力,我国可从法律层面进一步明确配额的法律强制力,在《可再生能源法》中明确规定配额制的约束力及法律责任条款,由国家统一确定配额目标,各省级政府在接受强制配额约束的前提下具有一定自主权。此外,也应尽快出台《可再生能源配额管理办法》,明确可再生能源配额制和绿证交易制度的相关规定,以期推动建立“以《可再生能源法》为基础,以可再生能源各种技术的分类立法和地方立法为主干,以其他相关立法和政策为补充的可再生能源政策法律体系”(38)李艳芳,岳小花.论我国可再生能源法律体系的构建[J].甘肃社会科学,2010(2):7-11.,将强制性配额义务在法律层面予以确定。以“能源法”、《可再生能源法》为基础框架,授权有关行政管理部门或地方在职权范围内制订配套措施或发布调整政策。

2. 完善可再生能源消纳保障机制。根据我国消纳保障机制的现状和存在的问题,可从如下方面完善我国消纳保障机制:

首先,明确消纳义务主体范围及定位。确定消纳义务主体范围需要兼顾效率与公平,同时对义务主体的管理应当进行类型化分析,对不同规模、不同类型的消纳主体在配额量、履约期限、履约方式等方面做出区分。一方面,合理设置义务主体的配额指标。随着电力行业市场化改革的推进,越来越多的售电企业进入市场。相较于具有电源优势的发售电一体售电公司以及占据市场优势地位的电网企业售电公司,独立售电公司尤其是小型民营独立售电公司在市场竞争中处境艰难。若再为其设置同一标准的消纳量,无外乎增加其运营负担,不利于激发该类售电公司的市场活力。因此,应合理设置义务主体的消纳量,对其年售电量、用电量、经营范围、购电能力及支付能力进行考量,适当放宽标准。

另一方面,考虑将发电企业纳入消纳义务主体范围。目前,我国并未将发电企业纳入主体范围。从国外实践经验来看,强制配额模式下大部分国家或地区的义务主体是售电企业或供电企业,只有少数是发电企业。例如,美国的配额义务主体通常为售电公司,墨西哥的配额责任主体包括非清洁能源发电企业、未签订电力互联协议的自备电厂及高耗能用电企业(39)张木梓.国际绿色电力证书交易机制经验及启示[J].风能,2016(11):60-63.,瑞士配额义务主体主要是电力零售商和大型能源密集型公司(40)JARAITE J, CORIA J. Ownership structure and prices: a case study of the Swedish tradable green certificate market[J]. Energy economics, 2021(96):1-34.。但就我国绿证交易市场实践情况来看,绿证交易的需求侧主要是具有主观意愿且具有一定付费能力的用电企业。而发电企业作为在生产经营活动中需要消耗大量化石能源并造成环境污染,且具有一定支付能力的能源密集型企业,让其承担适当的配额义务符合环境权益的救济逻辑。同时,由发电企业承担一定的消纳义务,有助于进一步提升非化石能源的消费比重,优化电力消费结构,促进我国电力消费能源转型。

同时,应明确义务主体的功能定位,改变电网企业组织实施经营区内消纳责任权重的现状。在这方面,墨西哥绿证交易制度的实施经验可为我国提供参考。由于墨西哥国家电力公司在生产、输电和销售方面居于垄断地位,因此墨西哥政府在设计绿证交易系统时避免直接通过电网运行,而是交由能源委员会所属平台管理,从而避免信息不透明等因素造成的监管困难(41)张木梓.国际绿色电力证书交易机制经验及启示[J].风能,2016(11):60-63.。于我国而言,我国电力市场同样存在垄断现象,电网企业在具有优势地位的情况下不应具备消纳义务的组织实施权能,可考虑交由各地方能源主管部门或电力主管部门统筹协调。

其次,增加法律责任规定。完善法律责任条款是切实落实消纳义务的重要保障措施。我国在消纳保障机制中应进一步明确未履约主体须承担的法律责任,并使违约主体的违约成本高于履约成本。为此,可在既有的限期达标制度、失信公示制度的基础上增加区域限批制度,对未完成配额义务的企业或地区不再审批新的能源项目,以保障消纳义务的落实。同时,需要进一步明确地方政府部门的法律责任,将消纳目标落实情况纳入地方政府目标责任制的考核内容,并进一步完善地方能源主管部门在监督和监测评价等方面的法律责任规定。

3. 适时开展可再生能源政策评估。在“双碳”目标背景下,势必会推动我国可再生能源加速发展,而在可再生能源法治层面则会面临更大挑战,一是需要及时回应新生能源法制问题,二是需要适时调整能源法律和政策。政策相较于法律具有更强的灵活性,并在我国能源法治进程中发挥着重要作用,这使得能源政策的连贯性和有效性显得尤为重要。为此,提前建立起一套相对完整的能源政策评估体系,是保障能源法治良性发展的有效路径。

可再生能源法治化程度与能源利用结构和可再生能源技术发展水平密切相关,因此在评估中应重点考虑各类能源的供需状况及影响因素。评估对象及调整手段包括但不限于以下各方面:(1) 查明并不断评估新能源和可再生能源的利用情况、技术发展水平以及其在部门中发挥的作用;(2) 制订或加强新能源和可再生能源技术的加速转让措施,以便增加能源供应;(3) 加强发展中国家间的经济和技术互助,视情况开展联合开发方案;(4) 制订对新能源和可再生能源制造设备领域的创新投资计划等(42)KHAN K A, REZA S. The situation of renewable energy policy and planning in developing countries[J]. International journal of advance research and innovative ideas in education, 2019(4):557-565.。对上述对象进行评估后,适时调整我国可再生能源法律法规和政策,从而保障能源法制、政策与能源产业发展之间的衔接,有效解决和回应能源产业存在的法律问题。

调试模式下的可再生能源立法和“授权式”的可再生能源立法结构为相关立法及政策在保有连贯性的基础上不断改进提供可能。我国能源主管部门应加强对能源产业发展的监管和评估工作,及时进行政策和法律调整,合理运用宏观调控手段,为可再生能源电力产业打造良好的投资环境,为充分发挥绿证功能奠定基础。

(二) 内部构建:完善绿证交易制度的具体规范

绿证交易制度自我建构的完整性关乎着绿证交易的顺畅程度。一方面,应在法律层面完善绿证基础权利构建,为开展绿证交易及纠纷解决提供法律保障;另一方面,应完善绿证市场交易规则,营造积极的投资、交易环境。

1. 完善制度基础范畴。绿证交易制度的基础范畴主要是指其运行的基础权利和功能。为进一步实现绿证交易制度的规范目的和市场预期,应从法律层面明确绿证交易制度作为环境容量资源利用权的法律地位,并通过开放二级市场等手段实现其深层制度功能。

在基础权利方面,可再生能源配额政策是电力市场发展到相对成熟的产物,也是产权理论在政策层面的具体应用(43)任玥.我国可再生能源配额政策的解读与发展方向分析[J].中外能源,2019(3):15-20.。由于绿证与配额制相互匹配,绿证的产权性质应当明确,为绿证持有者提供预期利益保障。同时,法律应为环境容量利用类权利和环境容量交易类制度相衔接提供规范支持,可参照自然资源物权,通过特别法予以规定(44)陈志峰.我国可再生能源绿证交易基础权利探析[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2018(3):43-47.。此外,我国《电力法》正处于新一轮修改中,应结合碳交易、绿证交易等系列促进可再生能源电力发展制度的发展,在修订中明确一系列环境容量资源权利的法律地位,明确绿证权利属性,厘清权利边界,为适用私法规范扫清障碍。

在提升制度功能有效性方面,适时开放绿证交易二级市场是充分发挥绿证权能的必由之路。首先,开放绿证二级交易市场,能够为消费者获得绿证提供更畅通的渠道及多样化的绿色产品,利于扩大交易主体范围,凝聚社会绿色消费共识。美国开放绿证二级市场为消费主体提供多样化的认购渠道,目前形成规模的方式已有8种,其中在自愿市场中认购非捆绑式绿证的交易量占总的绿证交易市场交易量50%左右(45)时璟丽.对比和启示:欧洲、美国和中国三国绿证机制的优劣[J].能源,2019(11):37-40.,有效推动了美国绿证交易制度的落实。这也从实践层面说明开放二级市场在推动绿证市场规模化方面的有效性。同时,在独立销售模式下,开放二级市场可以促使其发挥绿证金融属性,使绿证作为环境权益的金融衍生品自由流通,发挥经济价值,增加持有者的可得利益,调和绿证市场供需矛盾。

由此,我国可再生能源电力的供需关系将进一步向买方市场发展,开放二级市场能充分利用市场化机制,盘活存量绿证,形成消费侧对生产侧的统筹支持(46)樊恒武,潘峰,张伟,等.“双碳”目标下我国绿色电力证书交易机制研究[J].中国能源,2022(2):29-32.。

2. 填补绿证交易制度的法律缺失。绿证交易制度的法律缺失是制约绿证交易顺利开展的重要因素。绿证交易制度实施至今已五年有余,在全面转向配额制绿证交易制度的节点,应将已有的绿证实践经验通过法律加以确认,并对实践中的法律漏洞加以弥补。为此,可从立法模式选择、完善监管机制、增加法律责任规定等方面填补绿证交易制度的法律缺失。

首先,在立法层面,增加《可再生能源法》“绿证交易制度”的内容。将“绿证交易制度”与“全额保障性收购制度”等促进可再生能源电力发展的配套制度放在同等重要的地位。具体而言,就是在《可再生能源法》中规定“绿色交易制度”的原则性条款,配套制订《全国绿色电力证书交易管理办法》,在总则中明确制度目的、适用范围、监管部门及职责等内容,分章节制订绿证核发规则、认购规则、监管规则及法律责任内容。为实现绿证与配额制的衔接,还可制订绿证与消纳权重的衔接规则。

其次,在监管机制方面,明确监管内容和方式,完善消纳保障机制与绿证交易制度的监管机制,完善核销规则,加强绿证交易平台对绿证的追踪功能。在绿证核发规则方面,借鉴欧盟原产地来源担保制度(Guarantee of Origin)经验,实现消纳保障制度与绿证交易制度相衔接,一旦绿证被用于完成消纳义务,则应在核发登记处予以相应注销,避免双重计量问题。在认购监管方面,不仅应规定国家能源局及信息中心对交易过程中异常认购行为予以规定,还应对认购后的绿证追踪管理予以监管,保障绿证的唯一性。

最后,在法律责任方面,应明确政府部门、电网企业、各类市场主体的责任。以可再生能源配额制的相关规定为基础,明确绿证实施各环节中各主体的相关法律责任,例如主管部门监管过程中徇私舞弊、玩忽职守等行为的行政乃至刑事责任,交易主体恶意扰乱市场秩序等行为的法律责任等,进而为解决绿证相关纠纷提供法律依据,完善救济途径。

3. 优化绿证交易规则。在构建全国绿证交易市场的背景下,完善认购规则对推动绿证交易规模化,激活绿证市场,推动我国可再生能源产业发展具有重要作用。开放二级市场不仅可以进一步发挥和保障绿证交易制度功能的实现,同时也使形成以市场为主导的定价机制成为可能。国外绿证交易实践中,绿证价格通常在市场中形成,具有不稳定性。在强制市场中,影响绿证价格的因素通常包括: 对可再生能源的需求、可再生能源发电水平、国家政策等。因此大多数国家通常采取经济措施增强市场主体对绿证价格的可预见性,降低主体交易风险,比如规定绿证价格上限或下限(47)HOLT E, SUMNER J, BIRD L. Role of renewable energy certificates in developing new renewable energy projects[R]. NREL, 2011:1-50.。鉴于我国存在绿证价格长期偏高的情况,建议国家取消价格上限而规定价格下限,一方面避免绿证持有者静等国家补贴而不参与市场流通,另一方面也能保障绿证持有者的基本利益。此外,开放二级市场的同时,取消关于绿证只能交易一次的限制性规定,也可以进一步实现绿证的金融属性,并间接实现拓展绿证交易主体范围的目的(48)岳小花.绿色电力证书的法律属性、制度功能与规范完善[J].中国人口·资源与环境,2023(2):63-72.。

(三) 外部衔接:建立绿证交易制度与相邻制度的协调机制

发改体改〔2022〕118号《国家发展改革委 国家能源局关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》规定“做好绿色电力交易与绿证交易、碳排放权交易的有效衔接”。这也是“双碳”目标下,电力市场与碳市场关系愈发密切的政策体现。因此,如何实现绿证交易、碳交易和绿色电力等绿色交易市场的衔接与调和显得尤为重要,其中绿证交易与碳交易的衔接更是我国电力改革中需要关注的重要环节。加强绿证和碳交易制度的衔接,构建环境权益互认体系,探索电、碳、绿证市场价格衔接机制,推动信息平台统一建设,是立足能源转型、发挥市场协同作用的客观需要。

1. 构建环境权益产品互认体系。构建环境权益产品互认体系是构建以配额制为核心的环境权益产品统一市场的应有之义。环境容量的法律评价以配额制表达,其经济评价以环境权益产品价格的形式展现。配额制是沟通绿证交易市场与碳交易市场及其他市场的桥梁。以配额为基础的绿证交易制度从正向扩大可再生能源的消纳总量,总量控制制度下碳排放权交易则是从反向控制或缩减以传统燃料为主的发电企业碳排放量。二者路径不同但目标一致,具有可测算的共同权益基础。而构建环境权益产品统一市场的重难点即环境商品之间的衡量标准,该标准不仅应统一且需易于测算(49)MICHAEL G. Redefining RECs—Part 2: untangling certificates and emission markets[J]. Energy policy, 2008(6): 2121-2122.。因此构建环境权益产品互认体系有助于推动以配额制为核心的环境权益产品统一市场的形成。

在建立健全绿色低碳循环经济体系的背景下,我国目前正在探索建立环境权益交易市场,部分地方政府更是在其双碳工作实施意见中明确规定构建环境权益交易市场的相关内容。以广东省为例,2022年广东省人民政府办公厅印发的《广东省发展绿色金融支持碳达峰行动实施方案》中提出,力争到2025年建立与碳达峰相适应的绿色金融服务体系,进一步加快碳金融市场建设,培育区域环境权益交易市场。同时,中共广东省委、广东省人民政府印发的《关于完整准确全面贯彻新发展理念推进碳达峰碳中和工作的实施意见》也明确提出,加快建设用能权交易市场,探索电力交易市场、绿电交易市场、碳交易市场、用能权交易市场等协同运行机制。对于环境权益交易市场的探索的背后是包括排污权、碳排放权、用能权、用水权以及绿证在内的基于环境容量产生的环境权益产品的市场化。

但是,构建环境权益类产品互认体系,需注意不同环境权益产品间的差异性和各自的制度目的,厘清制度边界,明确不同类型的环境权益产品之间的流通规则、核算体系以及监管机制。例如,后续在开展绿证、碳交易与国家核证自愿减排量(Chinese Certified Emission Reduction)的互认与衔接工作时,则需要统筹协调,明确三者间的适用限制和边界,避免重复考核与重复计算等问题的出现(50)中华人民共和国国家发展和改革委员会.专家解读文章:绿色电力交易,助推我国能源消费绿色升级[EB/OL].(2021-09-27)[2023-04-20]. https://www.ndrc.gov.cn/fggz/fgzy/xmtjd/202109/t20210927_1297841.html.。此外,也需要避免出现美国绿证交易市场和温室气体排放市场因为不同市场对同一环境商品(即绿证)提出相互矛盾的要求而导致市场交易中的冲突(51)MICHAEL G. Redefining RECs—Part 2: untangling certificates and emission markets[J]. Energy policy, 2008(6): 2121-2122.。因此,我国应当基于其功能定位、技术水平及流通成本等因素合理构建抵扣规则,避免重复认证或遗漏认证等风险。

2. 探索电、碳价格联动机制。推动消费端绿色电力转型可以从两个方向考虑,一是降低清洁能源发电的成本,二是增加传统能源发电成本,最终使可再生能源发电成本更具价格优势。这从侧面反映出不同交易市场间存在着显著的价格关联性,电价、碳价、绿证价格以及绿电价格之间相互影响。碳价计入发电成本后,导致传统能源发电成本增加,势必会影响电价,而这一波动则会对绿证价格和绿电价格产生间接影响。

从电力系统环节来看,绿电交易、绿证交易与碳交易分别涉及发电、输电与用电多个环节,火力发电企业会涉及碳排放问题,所以碳配额量会影响火力发电企业发电成本,间接影响电力市场价格,从而增加了这几类交易市场的关联性。而绿证作为电力市场的交易形式之一,其价格波动也会对我国电力价格产生影响,从而对碳排放企业产生一定的影响。因此,合理设置碳配额量与绿证比例,根据我国可再生能源产业发展情况,适时调整碳排放总量,再通过设定绿证比例,促使高能耗高排放企业和火力发电企业减少碳排放,可以实现碳排放总量不断减少的目的。通过合理设置碳排放配额与绿证比例,努力实现发电企业效益最大化,不仅可以在一定程度上实现碳市场与绿证市场的联动,更能够切实推动“双碳”目标的落实。

3. 推动“电—证—碳”信息平台统一建设。随着“双碳”目标的推进,绿色交易的范围不断扩展,交易类型呈现多元化样式。然而,目前我国尚未建立统一的信息平台,使得不同绿色产品交易分属于不同平台,这种信息不对称一方面使得消费者无法准确地识别绿证与绿色电力、碳排放之间的关系,阻碍了消费者产生购买欲望(52)KELLY C. Trust and the green consumer: the fight for accountability in renewable energy credits[J]. 81 U. COLO. L. REV. 2010(893):893-958.。另一方面,也不利于同类型交易产品的互认与抵消。

因此,“电—证—碳”信息平台是在电—碳市场协同发展的背景下,以完善市场交易体系为目的,通过建立市场信息交互渠道,强化电力市场与碳市场在购买、认证、核销等环节的信息互通与共享,并通过统一的信息平台进行信息追踪和监管,从而帮助消费者准确识别绿证环境权益,并有助于打破环境权益产品间互认、交易的信息壁垒。

在“双碳”目标下,我国可再生能源产业得到快速发展,可再生能源电力项目日益增多,绿证交易需求不断增加,亟须进一步构建和完善绿色电力证书交易制度,从法制层面为绿证交易市场的可持续发展提供保障和支持。基于体系化视角,可通过完善可再生能源配额制为绿证交易制度的规范化奠定基础,并在此基础上优化绿证交易制度的内部具体规范。与此同时,还需要关注绿证制度的外部衔接问题,协调其与相邻制度的衔接,尤其是与碳交易、绿色电力交易等市场机制在认证、抵消和价格方面的协调与联动,从而为我国建立环境权益交易市场奠定基础。我国目前正在积极推进环境法典的研究和编纂工作,可以利用这一契机,纳入碳交易与绿证交易衔接的相关内容,从而在规范层面为电—碳协调发展提供法律支撑。