“双碳” 目标愿景下城乡生态融合治理的发展路径研究

吕洪楼，顾兴树

（西南民族大学公共管理学院，四川 成都 610041）

2020 年9 月22 日，习近平在第75 届联合国大会上提出“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，CO2排放力争于2030 年前达到峰值，努力争取2060 年前实现碳中和。”[1]2021 年10 月21 日，中共中央国务院办公厅在《关于推动城乡建设绿色发展的意见》中指出：“打造绿色生态宜居的美丽乡村，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，以持续改善农村人居环境为目标，探索县域乡村发展路径。”[2]“双碳”目标的提出是我国生态文明建设战略布局的重要内容，既是推动美丽宜居乡村建设的内在需要，也是实现人与自然和谐共生的发展要求。改革开放以来，我国经济发展水平发生了巨大变化，人民生活水平得到了显著的提升，但经济快速发展的同时，城乡生态环境问题也随之出现，并且已经严重影响到了人们正常的生产与生活。城乡二元化社会结构所导致的城乡生态政策非正义化成为了影响城乡生态要素资源配置、城乡生态环境治理和城乡生态体系建设的主要因素，加强城乡生态融合治理则成为推动生态文明建设和“双碳”目标实现的过程中迫切需要采取的现实行动。为此，在“双碳”目标的背景下，深入研究城乡生态融合治理的问题，对于打造绿色生态宜居的美丽乡村以及推动城乡生态治理共同体建设具有重要的现实意义。

城乡生态融合治理是推动生态文明建设和践行绿色发展理念的重要议题，当前学术界对于城乡生态融合治理也展开了内涵、发展机制、实现路径等多维度的研究。从城乡生态融合的内涵研究来看，宋言奇[3]基于环境保护视角，认为城乡生态融合是实现可持续发展的前提条件；杨志恒[4]从城市与乡村的地域联系出发，认为城乡生态融合要在发挥乡村生产性、景观性和生态性功能的前提下，促进区域与城市生态系统良性循环；钟裕民[5]认为，城乡生态融合发展是扩大城乡生态治理的正外部性、阻滞城乡生态治理负外部性扩散的最优选择。从城乡生态融合的发展机制研究来看，彭文英等[6]基于城乡生态利益分配机制创新的研究视角提出城乡生态补偿的问题；陈明星[7]认为，完善城乡融合发展机制，应在坚持完善政府引导机制、市场引导机制、创新驱动机制和文化引导机制的基础之上，更侧重强调发挥市场机制在资源要素配置中的决定性作用；刘玉邦等[8]认为，要构建城乡融合共生体制机制，应以生态作为城乡融合共生点，通过城乡生态经济产业链的构建与完善，进一步优化城乡融合共生环境发展。从城乡生态融合的实现路径研究来看，武小龙等[9]认为，城乡生态融合发展应从“策略式治理”转变为“法治化治理”，以生态型政府为基础，通过法治化治理的构建路径，形成城乡生态善治关系；劳蕾蕾[10]认为，应从多元主体参与治理、科学设计生态系统、制度保障、重点治理和意识引领等视角开展城乡生态治理的路径研究；毛渲等[11]认为，要重塑农村环境治理主体、要素、机制与目标，实现城乡生态融合和谐共生的现代化。

综合上述观点，可以看出学者们更多地是从城乡一体化发展视角探讨城乡生态融合治理的问题，研究重点主要集中在内涵阐释、机制创新与路径优化等方面，为继续开展城乡生态融合治理的相关研究奠定理论基础，但对于“双碳”目标与城乡生态融合治理的关系研究以及城乡生态融合治理是如何践行绿色发展理念，从而实现“双碳”目标方面的研究甚少。因此，基于生态文明建设下提出的“双碳”目标背景，探讨“双碳”目标与城乡生态融合治理之间的内在逻辑关系，寻求城乡生态融合治理的绿色发展路径，为美丽乡村与美丽中国的建设提供新的研究视角。

1 “双碳”目标与城乡生态融合治理的内在逻辑关系

生态治理问题一直是社会重点关注的话题，在城乡融合发展的时代背景下，城乡生态协同共治是必然趋势。在“双碳”目标背景下推动城乡生态融合治理体系的建设，既是时代发展带来的历史机遇，也是符合我国国情的必然选择。“双碳”目标的实现，离不开城市与乡村之间的生态协同与融合共生，两者之间存在相互耦合的内在逻辑关系。

1.1 “双碳”目标的提出为城乡生态融合治理提供时代契机

自提出“双碳”目标以来，中共中央、国务院先后印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030 年前碳达峰行动方案》等政策文件以及各地区、各部门积极响应党中央号召推动“双碳”工作的落实与推进，都体现出我国积极兑现“双碳”目标承诺的责任担当。“双碳”目标的提出，是党中央贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念和构建国内国际双循环新发展格局所作出的重大战略决策，不仅有利于推动我国经济产业结构的优化升级，实现经济的可持续发展，同时也有利于构建环境友好型社会，满足人民对美好生活向往的需求。在“双碳”目标的背景下，城乡建设与管理模式将逐步向低碳模式转型，城乡之间的产业结构、能源体系和运输方式等方面将逐步实现低碳化发展。生态环境由于自身具备整体性、关联性与流动性的特征，使得城乡生态治理无法分离而治而走向共生融合，城乡生态融合治理将在“双碳”目标实现的背景下获得内生发展动力，推动“城乡生态对立”逐步向“城乡生态融合”的治理模式转型。

1.2 城乡生态融合治理为“双碳”目标的实现提供动力保障

乡村生态治理是推动城乡生态融合发展的助推器，城市生态治理是推动城乡生态融合发展的实践标杆，城市与乡村两者的融合共治为“双碳”目标的实现提供动力保障。传统的城乡生态治理模式使得城市与乡村的生态治理呈现出相互割据、相互对立的局面，导致城市的发展往往以破坏农村自然生态环境为代价，城乡之间的生态发展关系出现严重失衡。城乡生态融合是统筹城乡发展的必由之路，城乡之间生态环境相互关联、融合共生的关系，决定了城乡生态治理应坚持城乡生态空间的整体规划、城乡生态资源的合理配置和城乡生态功能的有机融合。将城市与乡村共置于同一系统内统筹协调，重新配置城乡之间的环境、资源、产品、服务等要素，公共服务逐步向农村延展，不仅有利于农村人居环境得到改善，同时也进一步促进城乡生态经济的健康、绿色、低碳发展。城乡生态融合治理将本着充分利用原有的生态环境资源、保持原有的自然环境风貌的理念，促进城乡生态资源价值的转换、城乡生态治理责任的共担、城乡生态治理成果的共享以及城乡生态治理共同体的共建，最终为“双碳”目标的实现提供动力保障。

2 “双碳”目标愿景下城乡生态融合治理的现实困境

2.1 城乡生态共治理念的认知异化

按照生态治理的绿色发展理念出发，城乡之间的生态治理本应坚持统筹协调与可持续发展，兼顾环境保护与经济发展的双重任务。但在城乡生态治理的具体实践中，往往出现了城乡生态共治理念的转型艰难以及城市生态治理过程中的“独善其身”与乡村生态治理过程中的“孤军奋战”的局面。首先，在城乡生态共治理念的转型过程中，由于受到传统的效率经济思维影响，城市与乡村在生态保护的过程中对绿色发展理念的认知还存在不足，对生态环境的“保护”与“发展”两者之间的关系把握不准[12]，还未真正认识到“绿水青山就是金山银山”的内在价值，使得城乡生态治理容易陷入“管理过多”与“管理不足”的两极分化的局面。其次，城乡在生态治理过程中存在相互对立的现象，一方面，城市工业化进程的快速发展对生态环境造成的破坏转嫁给了农村，比如城镇化进程对农村土地资源的占用、城市工业生活垃圾废水排入到农村，导致农村承担着城市发展所带来的巨大的生态环境压力，与此同时没能获得相应的生态补偿；另一方面，农村由于整体经济发展水平落后，迫于生计的压力，农民势必会通过开采自然资源和破坏生态环境来提升自己的生活水平，最终生态环境无法承受人为的破坏而导致农村陷入了“破坏环境—贫困—环境恶化—深度贫困”的恶性循环。由此，城乡生态共治理念的认知滞后以及认知差异最终导致了城乡生态治理的分化与对立。

2.2 城乡生态政策制度的非平等化

城乡生态融合治理应坚持城乡生态平等、城乡生态共治，从而实现城乡生态治理成果的共享。然而，当前城乡生态治理还存在事实上的城市高于农村的等级差别[13]。究其根源，在于城乡二元化发展结构使得城市与乡村形成了2 个相对独立的社会单元，城乡生产与组织之间存在严重的不对称性，城乡之间的生态要素交换存在不平等。首先，国家生态政策制度的城市化倾向，使得城市在政策导向和资源配置方面都具有绝对优势，城市经济快速发展造成生态环境破坏的后果最终由农村来承担。加之国家行政权力的直接干预，城市相对于农村来说掌握着生态治理的绝对话语权，农村在获得包括生态优先权、农村居民发展权在内的环境利益分配等权益时则处于边缘地位。其次，虽然当前的生态法律制度强调了加强农村地区的生态环境治理，但是现有的生态法律体系仍旧过于宏观、空洞，缺乏具体可操作的农村生态治理的标准与准则，如《环境保护法》[14]中就提出“县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治。”但对于如何具体执行与落实，缺乏相关可细化的标准。城市偏向的政策倾斜加剧了城乡之间的发展差距，助长了城乡生态环境治理的非平等化实践。

2.3 城乡生态环境资源的分配失衡

随着我国城镇化进程不断加快，环境、产品、服务等资源要素不断向城市聚集，城市发展聚集的向心力与农村分散脆弱的离心力，使得城市与农村之间的资源要素配置的差距越发明显。在城乡生态基础设施配置方面，2020 年我国城市生活垃圾处理率、污水处理率分别为99.92%、97.53%，农村生活垃圾处理率为78%，生活污水处理率仅为21.67%[15]，城市社区综合服务设施覆盖率为100%，农村社区综合服务设施覆盖率仅为65.7%[16]，虽然现行的环保设施的设置下沉到了县区与乡镇一级，但城市垃圾处理、污水处理等环保设施的配置更为全面，处理标准要求更高，制度设计、执行与监管等更加完善，城乡之间的生态基础设施的配置差距仍旧比较大。在城乡生态资金分配方面，城市生态环境治理投资总额占比高达64%，而乡村生态治理投资总额占比仅为36%[17]，虽然当前乡村振兴背景下国家逐步加大对农村生态资金的投入力度，但高负担的生态环境问题压力与农村现有的基础设施与能力水平之间仍旧存在巨大差距。城乡之间生态环境资金的投入与生态环保基础设施配置的严重失衡，成为了影响城乡生态融合共生共治的重要阻碍因素。

2.4 城乡生态治理主体的功能缺失

城乡生态融合治理应发挥多元主体的作用，构建多元利益主体共同参与城乡生态治理的格局。但在具体实践过程中，由于受到城乡二元化社会体制的制度羁绊和传统的单一化政府治理模式的影响，城乡之间的生态环境治理存在着相互分离的现象，政府承担了几乎所有的生态治理责任，导致在生态治理过程中出现政府“管理过多”或“管理不到位”的现象，同时，地方企业、农民、非政府组织等利益相关主体的责任没有得到充分发挥。首先，政府“主导者”角色发挥不当。政府在城乡生态环境治理的过程中扮演着“元治理”角色，对城乡生态环境的保护具有不可推卸的责任。但从现实情况来看，地方政府为了当地经济发展水平的提升，一方面，对存在污染的企业“睁只眼，闭只眼”，存在执法不严的现象；另一方面，地方政府部门之间缺乏有效的沟通协调机制，使得在推动城乡生态环境治理的过程中，出现了各自为政、相互推诿的局面，严重影响了城乡生态治理效能的发挥。其次，企业追求利润，忽视污染。企业在带动当地经济发展的同时，对城乡生态环境造成了严重的破坏，虽然一些地方政府开始逐步打造市场准入负面清单，定期开展企业污染的监管与调查，但是目前企业偷排、漏排的现象仍然大量存在。再者，农民主体环保意识薄弱。农民群体生态环境的保护意识比较薄弱，在农业生产过程中大量使用化肥农药或过度开采自然资源，大量燃烧煤炭等污染严重的化石燃料，严重破坏了当地的生态环境。最后，非政府组织发挥作用有限。当前我国的非政府组织由于自身发展较弱，存在依附性强、欠缺社会支持、缺乏相对独立性等问题，对生态环境保护的作用发挥也非常有限。

3 “双碳”目标实现中城乡生态融合治理的发展路径

3.1 强化城乡生态共治理念的培育宣传

城乡生态融合治理需要建立在城乡之间对生态共治理念的集体认同、对生态治理共同体的共建、对生态治理价值转换共享的基础之上，通过对健康、绿色、低碳生态环境保护理念的宣传和对城乡经济可持续发展原则的坚持，共同为城乡生态融合共治提供价值引导。首先，树立人与自然和谐共生的绿色发展理念。绿色发展理念的认知转型给城乡生态共治提供了方向引导，城乡生态融合治理必须树立与坚持“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，改变传统的“政绩至上”“GDP 至上”的发展思维，将生态环境治理成效、绿色人居环境、民众生态满意度等指标纳入考核体系，推动生态治理行为向可持续转化[18]；同时也要健全生态考核监督机制，将指标的考核落到实处，防止出现面子工程的“伪生态治理”局面。其次，完善城乡生态环境共治的普法宣传。城市要发挥生态治理的模范带头作用，在生态保护、人居环境整治等方面加强法律规制，为乡村生态治理提供实践标杆；乡村地区也要加强生态治理的普法宣传工作，地方政府可以根据实际情况开展生态环境保护的实践活动，带动民众参与到生态治理的过程中来，同时也可以借助公众号推文、环保视频宣传等互联网方式来推送生态环境保护的法律知识，让绿色、低碳、环保的理念进入到民众生活。

3.2 推动城乡生态政策制度的正义安排

推动城乡生态融合治理必须要在生态政策制度的安排上坚持公平、正义的原则，为城乡生态的共治、共享提供制度保障。首先，加强城乡生态政策的一体化设计。在城乡生态治理的整体规划上，打破城乡之间的行政限制与层级壁垒，促进城乡之间环境、产品、服务等资源要素的流动畅通，加强城乡之间横向联系、整体规划与系统布局；要结合生态系统的发展规律，以生态环境的承载力为基点，对城乡之间生态规划做到整体布局的基础之上坚持“城中有乡，乡中有城”，这样不仅适当调节了城市发展的环境气候、缓解了城市污染的压力，同时也能为城乡经济的发展带来生态效益。其次，明确乡村生态环境权的立法规制。城乡生态融合治理需要明确乡村生态环境权的法律地位，将乡村的生态发展权纳入到国家法律制度的范畴，从立法层面保护乡村的生态权益，构建乡村生态环境保护的法律体系。在制度程序设计上公开、民主，广泛吸纳不同群体的意见，畅通民众、企业、社会组织等不同群体对生态环境权益诉求的表达渠道，使得政策制度在制定时真正考虑到乡村生态发展的特性、多主体生态发展的诉求。

3.3 优化城乡生态资源要素的配置方式

2019 年中共中央国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中明确指出“要建立健全有利于城乡要素合理配置、有利于城乡基本公共服务普惠共享、有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制。”[19]为此，加强城乡生态融合治理需要打破传统的城市偏向的思维定式，引导产品、服务、环境等资源要素的配置逐步向农村转移。首先，加强乡村生态环保的投入力度。政府应加强对乡村生态治理的资金投入力度，鼓励各地结合地方实际引导社会资金参与其中，这样在缓解政府财政压力的同时也促进了乡村生态治理的有序进行；加强乡村生态治理基础设施建设，乡村生态环境治理必须依托完善的生态治理机构及基础设施，在垃圾回收、污水处理等设施建设方面要加大投入力度，同时也要设立专门的环保小组进行规范化管理，逐步改善乡村生态环境。其次，健全城乡生态补偿制度[20]。生态补偿机制有利于推动环境保护从行政手段为主的治理方式向经济、法律、技术等多手段融合的治理方式转变，提升治理效能与水平，促进生态资源的可持续利用和生态系统的良性运转，要坚持“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”的原则，通过法律制度的细化规定，明确相关部门具体责任的落实；要培育绿色发展动能，充分发挥市场机制的作用，通过引入生态保护的市场准入机制，逐步引导企业、消费者等社会力量参与到生态产业发展与生态保护的过程中来。

3.4 构建城乡生态多元主体的治理框架

随着城乡融合发展的进程日益加快，跨地域的环境问题不断凸显，政府主导式的生态管理模式已然不符合时代发展潮流。城市与乡村作为生态地域环境系统中的2 个主体要素，推动多元主体协同参与的城乡生态共同体建设，成为政府管理职能转换、社会生态效益提升的必然要求。首先，提升政府环境治理能力，加强城乡各部门的协同配合。城乡生态环境的治理必须要靠各部门的相互配合、多方发力，政府要完善生态治理主体的任务分工与责任落实，在政策执行方面做到制度化、规范化，防止出现懒政怠政庸政的行为；同时要加强各部门的沟通与配合，生态环保部门牵头构建各部门分工合作模式，加强各部门信息共享与协商共议，打破部门条块分割、各自为政的局面，推动城乡生态共同体的构建。其次，构建以政府为主导，非政府组织、企业和公民等多元主体参与的生态合作共治治理模式[21]。政府在生态政策制度的设计、环境资源的整合、多元主体的参与等方面要发挥管理者作用，防止生态治理出现混乱的局面；充分发挥非政府组织、企业、公民等主体参与生态环境治理作用，在政策制定过程中充分征求和听取不同主体的意见与建议，提升决策的民主性与科学性；在政策落实过程中开放生态治理空间，提升生态合作的整体成效；在政策监督过程中强化监督约束机制，提升生态合作的有效性[22]。通过构建城乡生态多元主体的治理框架，实现在生态治理决策环节的公开民主、在生态执行环节的多元主体参与和在生态监督环节的评价有效，为城乡生态融合发展提供更加民主化、规范化、科学化的程序制度安排。

4 结语

在当前城乡融合发展的时代背景下，推动城乡生态融合治理是实现“双碳”目标和推动生态文明建设的必由之路，既有利于打破城乡发展不均衡的二元化结构模式，推动城乡生态服务逐步走向均等化，同时也有利于推动城乡生态环境的共建共治共享。在这个过程中不仅要坚持“人与自然和谐共生”的绿色发展理念，兼顾好生态环境保护与经济发展的双重任务，同时也要注意城乡生态政策制度的正义安排、城乡生态资源要素的流动畅通以及城乡多元治理主体的协同共治，从而保障乡村生态环境的发展权益。诚然，由于城乡二元化社会体制所带来的思维影响导致当下城乡发展不均衡的现状仍旧存在，城乡生态融合的治理过程呈现出长期性、复杂性和阶段性的特征。为实现城乡生态融合发展的目标，还需在城乡融合发展的时代背景下，不断结合地方实践创新与各国的实践经验来逐步消除城乡融合发展的体制机制障碍，为城乡生态治理的共建共治共享增添动力。