乡村振兴背景下村级集体经济发展路径探析

倪敏

摘要：党的二十大提出“巩固和完善农村基本經营制度，发展新型农村集体经济”。近年来，宁国市始终把发展壮大新型农村集体经济作为推进乡村振兴战略的重要内容，创新举措、因地制宜、分类指导、持续推进，村级集体经济发展取得了阶段性成效。同时也存在着一定的问题 ：经济发展层次低、规模小，抵御市场风险能力薄弱；部分乡村干部思想陈旧、观念滞后，创新发展能力薄弱；资金匮乏、招商难度大，可持续发展能力薄弱；管理能力弱，优势发挥不明显，不利于突破性发展等。针对以上问题，发展壮大村集体经济必须：凝聚共识夯实责任，定格打造村级集体经济发展“火车头”；配强班子用好人才，充实激活村级集体经济发展“专家库”；因地制宜多措并举，选准走好村级集体经济发展“阳关道”；完善制度强化监督，织密补强村级集体经济管理“安全网”。

关键词：村级集体经济；火车头；专家库；阳关道；安全网

党的十九大创新性地提出了乡村振兴战略，为从根本上解决“三农”问题提供了行动纲领。党的二十大提出“加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济”。近年来，宁国市始终把发展壮大新型农村集体经济作为推进乡村振兴战略的重要内容，创新举措、因地制宜、分类指导、持续推进，村级集体经济发展取得了阶段性成效。

一、基本情况

宁国市地处安徽省东南部，全市总面积2487平方公里，总人口38.9万人，现辖13个乡镇、6个街道、105个村级集体经济组织。截至2022年底，全市105个村集体经济经营性收入达5372.28万元，村均收入51.16万元，各村经营性收入均超10万元。其中经营性收入达50万元以上的强村45个，其中，达100万的村8个，经营性收入低于20万的村10个，经营性收入最少的是宁墩镇双川村13.35万元。2022年，宁国市整合资金1.43亿元，实施中央省扶持村级集体经济发展壮大项目15个，其中抱团发展类项目11个。

宁国市发展村级集体经济的主要举措主要表现在以下方面：

（一）深化农村改革，建立村级集体经济组织

在充分尊重农民意愿的基础上，对全市105个村（含3个农村社区）实施清产核资，对集体经营性资产进行股权量化，实施成员界定，建立三会组织，在每个村注册成立村股份经济合作社，搭建村级集体经济发展平台，出台了《关于推进村委会与村股份经济合作社“功能分离、分账管理”的实施意见》，建立健全村集体经济组织的议事管理制度和收益分配机制，推进股份经济合作社的市场化运营。

（二）建强基层党组织，凝聚发展合力

注重选优配强村党组织班子，严把人选资格关，把品行好、作风正、能力强的优秀党员和人才选进“两委”班子，把能否带头致富，能否带领群众致富作为村党支部书记人选的重要标尺。引导村书记担任村股份经济合作社法人，形成党建引领、上下联动、部门配合的集体经济发展工作格局。全市制定了《宁国市村级集体经济发展规划（2019年—2022年）》，持续提出宁国市扶持壮大村级集体经济“2115”和“121X”行动计划，推出了资产盘活、抱团发展、政策支持、产业带动、服务增收等“5剂药方”，持续整合力量，强化帮扶，建立了市领导联系包保村集体经济帮扶工作制度，逐村制定帮扶措施，强化财政支持，整合各级财政扶持资金5000余万元，充分发挥基层党组织的引领作用，大力扶持各村建设集体经济发展项目。

（三）充分发挥村级组织的内生动力，广泛开辟增收渠道

出台了《宁国市激励村干部干事创业若干规定》《宁国市激励村集体经济发展奖励指导意见》，不断激发村级组织创新发展的自觉动力。在推进薄弱村发展上，学习浙江省新昌县做法，充分发挥村协商委员会的作用，由市农业农村部门牵头，各村集体经济组织共同入股成立宁国市振宁农村集体经济发展有限公司，搭建市级集体经济发展运营平台，按照“公司化管理、市场化运作”，共同投资开发区优质项目，发展“飞地经济”，通过“保底收益+按股分红”的方式，实现村集体经济的稳步增长。在提升优势村上，不断深化农村“三变”改革，各村发挥各类新型经营主体及各类群团组织作用，引进培育优质经营主体，对集体资源、资产进行整合包装，按照股份制要求，采取全资股份、控股经营、参股经营等多种模式开展股份合作。依托宁国市“全国休闲农业和乡村旅游示范县”招牌，发挥生态优势，大力发展乡村旅游业、休闲农业、农产品加工业、电子商务等新产业、新业态，带动集体经济发展。在培育强村上：有条件的村依托良好的区位优势和经济基础，建设各类物业，成立劳务公司、建筑公司等主体，加快村集体经济发展。经过实践探索，全市已逐步形成了5种典型发展模式：一是物业经济模式：城中、城郊村和一些具有区位优势的村，利用积累资金，通过投资建设综合楼、购置门面房等，实现物业租赁增收和集体资产的保值增值。如方塘乡方塘村；二是联合经济模式：位置偏远、资源匮乏的薄弱村，通过财政扶持资金共同组建宁国市振宁农村集体经济发展有限公司，集中投资开发区项目，联合发展“飞地经济”；三是劳务经济模式：一些发展条件较好的村，注册成立公司通过创办经营实体或依托村股份经济合作社，发展集体经济。如甲路镇甲路村；四是旅游经济模式：一些旅游资源比较丰富的村，发展乡村旅游，建立旅游开发与集体经济和农民利益联结机制，实现收益共享，共同发展。如中溪镇夏霖村；五是资源经济模式：具有产业基础和可利用资源的村，培育做强优势产业，盘活利用闲置资源，推动村集体经济发展。如港口镇西村。

（四）严格监督机制，为集体经济发展保驾护航

出台了《宁国市委关于进一步加强村级集体经济管理的意见》，建立村级集体经济项目预审制，提高集体经济发展的科学性。建立了市纪委对基层党组织延伸巡察的党内监督，农业农村部门两年全覆盖的审计监督，村务监督委员会全程参与的民主监督，推进建立“银村直联”和“腾讯为村”信息平台建设，实现群众实时监督的全方位监督机制。让权力在阳光下运行，全面提升村级党组织的凝聚力、号召力，不断增强为人民群众服务的能力。

二、存在问题

（一）经济发展层次低、规模小，抵御市场风险能力薄弱

1. 发展质量不高，造血功能弱。从2022年全市村级集体经济经营性收入结构分析看，全市5372.28万的集体经营性收入中，公墓收入、砂石出售收入、土地增减挂项目服务收入这三项收入不可持续，占比35%。同时，在10万至50万元的村里，有24个村主要经营性收入是一次性的，随时都有返回到10万元以下的可能，在50万元以上的村里有1个村的主要经营性收入不可持续，有滑坡的可能。2.两极分化比较严重。50万元以上的45个村集体经营性收入3634.682万元，占比68%，而10万至50万的60个村的收入共计1737.598万元，占比32%，且一次性收入在50万以上的村中只占到17%，反映出强村的集体经济收入结构更加优化，而一般村的造血功能更弱。3.收入较为单一。发包和出租收入占比24%，长期投资占比26%，一次性收入占比36%，其他项目性收益占比仅14%。全市大多数村靠“资源饭”维持现状，经济收入来源过分依赖于低层次、规模小、结构单一的产业，管理粗放落后，市场竞争力不强，难以实现可持续发展。

（二）部分乡村干部思想陈旧、观念滞后，创新发展能力薄弱

部分村党组织书记对发展村级集体经济的思想保守陈旧、观念滞后，具体表现为“三重”：1. 守摊思想严重。部分村党组织书记认为目前村里的基础设施基本完备，且每年村级转移支付和村里争取的一些资金足以保障村里运转，安于这种现状，对于如何利用村里闲置资产、村里资源优势等发展村级集体经济没有动力。2. 畏难思想严重。虽然部分村党组织书记对发展村级集体经济有一些“懵懂”的想法，但是前怕狼后怕虎，既怕因发展村级集体经济不当而造成新一轮负债，更怕群众埋怨、组织不满。因此，在诸多困难面前停下了脚步，把想法扼杀在萌芽状态。3. 依赖思想严重。在多年的集体经济低迷情况下，逐渐形成“坐、等、靠、要”的懒惰意识，村集体经济发展严重依赖上级政策和资金的支持，发展观念相对落后，甚至存在“小富即安”思想，在工作的作风上存在不足，没有形成干事创业的良好氛围。反而习惯于抱怨缺少政策和资源支持，潜意识里形成农村工作不好开展以及村干部不好当的畏难思想。在现实工作和生活中，对于怎么因地制宜发展壮大村集体经济感觉到迷茫，没有明确方向，对于新思想、新形势、新理念把握不足。

（三）资金匮乏、招商难度大，可持续发展能力薄弱

当前，宁国市发展村级集体经济资金仍旧不够充裕，主要表现在以下三方面：1. 社会资金聚集少。因村级集体经济发展的不可预见性，大多数群众抱着观望心态，多数人不愿意把资金冒险投入到村级集体经济发展中来，更愿意把资金投入到风险较小、稳定获利的投资中。2. 资金保障不足。受最近几年经济整体下行和新冠疫情防控严峻形势影响，上级财政普遍没有足够的资金，保民生、保工资、保运转等领域对财政资金需求量巨大，造成了其他领域资金保障严重不足。市财政每年留给各村发展村级集体经济的资金严重不足。3. 招商引资难度大。村一级招商引资难度大，虽经努力引来一些客商前来调研、考察，最终能够成功落户的较少。且在融资方面，银行贷款手续繁多，村集体贷款难度大。

（四）管理能力弱，优势发挥不明显，不利于突破性发展

1. 存在资金闲置现象。全市账面资金超过100万的村有25个，账面资金8729万元；其中账面资金超过500万元的4个，账面资金3679万元，其中账面资金超过1000万元的2个，账面资金2552万元。2. 村级债务有增加趋势。从前期村级债务调查情况看，全市村级经营性债务265万元，公益事业债务686万元（包括应付款项）。3. 村集体经济投资管理水平有待提高。主要表现在有些村的资金投资到企业实现保底收益，存在资金风险；有些村投资项目的投入回报率较低。面对以上村集体经济发展中出现的问题，大多数村干部普遍存在经营管理能力不强的问题，对于发展村级集体经济本身没有好的思路，不知道从何处下手、从哪里启动，不能从市场的需求出发寻找出路，导致了村级集体经济发展没有抓手，突破性发展和可持续发展的能力不足。

三、对策建议

（一）凝聚共识夯实责任，定格打造村级集体经济发展“火车头”

村级集体经济薄弱，村级组织就很难从物质条件上为群众的生产生活服务，群众对村级组织就会缺乏信心，缺少信任，基层组织的凝聚力、战斗力和号召力也就无从谈起。

因此，在全面推进乡村振兴战略的过程中，各级干部必须充分认识发展村集体经济的重要性，充分认识发展壮大村级集体经济是全面推进乡村振兴的现实需要，是实现高质量发展的内在要求。

各级党组织要高度重视、加強领导、强力推进、集中攻坚。要强化责任意识，把发展壮大村级集体经济作为农村基层党组织建设的有力抓手，持续抓、常态抓，主动研究解决产业带动增收遇到的资金、项目、市场、人才等实际问题。要严格考评督导，把发展壮大村级集体经济作为基层党组织书记考核的重要内容，明确市乡村三级党组织书记具体责任。通过村“两委”换届选举，不断改善优化村级领导班子结构，选优配强党建工作经验丰富、组织协调能力强的村干部任党组织书记，使基层党组织书记真正成为发展村集体经济的“火车头”。

（二）配强班子用好人才，充实激活村级集体经济发展“专家库”

当前，宁国市在发展壮大村级集体经济，实施乡村振兴战略的过程中，存在一个普遍问题，就是多数农民参与乡村振兴的内生动力不足。我们的一些乡村在发展村集体经济过程中仍存在要项目、等资金、靠上级的思想，“靠着墙根晒太阳、等着政府送小康”“政府干、农民看”等现象依然存在。目前安徽省共认定农村各类实用人才158万人，仅占农村常住人口的5.4%。所以，发展壮大村级集体经济，实施乡村振兴战略，必须破解人才瓶颈制约。一方面我们要留住农村自己的人才，打造新型职业农民队伍；同时也要引进人才。要全面强化激励制度建设，加强在外人才与家乡的精神纽带，通过家乡情怀与在外人才保持血肉联系，制定和出台科学政策，广泛发动企业家、党政干部以及技能人才等，积极响应政府政策号召，前往美丽乡村成为志愿者、投资兴业、承包项目、捐赠物资、提供法律服务等扎根乡村振兴一线。

强化人才支撑，为发展壮大村级集体经济提供人才保障，基础在党员，重点在书记，关键在班子。党员是村党支部的“血肉”，村支书是党支部的“舵手”，支部班子是引领农村发展的战斗团队。实现乡村振兴，就要“有血有肉”、有“航向”，倡导“一个好汉三个帮，一个篱笆三个桩”。发展村集体经济，做好农村发展治理各项工作，党支部要始终坚持“打铁还需自身硬”，在党员、书记、班子三个层面狠抓自身建设，确保落实政策不打折扣、不走形、不变样。

发展壮大村级集体经济，破解人才瓶颈制约。结合每个村子发展的实际，必须抓住以下重点：

1. 选好干部。村“两委”换届工作中，从致富能手、技术带头人、种植养殖能手、返乡创业人员、退伍军人等群体中选拔村“两委”干部，让懂农爱农助农干部服务基层，成为农业科技的传播者和推广者。

2. 配齐干部。任用年轻、有能力、学习强的“85”后班子成员分管乡村振兴工作，选优配强农业农村办公室，选拔懂技术、爱农业的专业技术干部，指导农民学习新技术，参与乡村建设。

3. 培养干部。把乡村振兴战略纳入干部教育培训规划，学习长兴、湖州等地经验做法，为乡村发展赋能。发动干部集思广益，征集村集体经济发展建设“金点子”，调动干部为群众致富出谋划策的积极性、主动性。

（三）因地制宜多措并举，选准走好村级集体经济发展“阳关道”

发展村级集体经济应大胆进行思路创新，积极探索灵活多样的村集体经济经营方式。山林、土地以及水面等资源均为农民集体所有，同时，这些资源也是乡村集体经济组织在经济领域的核心优势，农村集体经济想要取得新发展，其首要任务就应当充分调动有利资源，发挥自身优势，培育和发展具有特色的农业产业项目，进而以符合实际情况的有效途径帮助乡村将本地资源变成资本。

1. 探索多形态的村级集体经济合作模式。充分依托村级集体拥有的自然资源禀赋、经济基础、产业特点，培育新的业态和经济增长点，积极发展“村集体经济组织+”合作模式。比如：“农户+村集体经济组织土地托管站+种植大户”，由托管站把农户的承包地集中流转过来，然后统一给种植大户，按照合约的方式提留；同时，也可以根据产业发展特点，利用山核桃、家禽、茶叶、竹笋等优势产业，发展“村集体经济组织+现代化养殖基地（加工厂房、储藏设施）”等，出租给养殖户、家庭农场、合作社、企业等。

2. 发展乡村休闲旅游。《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》针对发展村级集体经济，提出了明确要求，指出要因地制宜地盘活旅游资源和闲置农房宅基地，发展餐饮、民宿，服务乡村旅游。村集体在充分结合自身资源优势的基础上，通过同专业旅游公司等建立合作关系共同成立旅游开发公司等方式，进一步叫响乡村特色旅游品牌，拓宽市场渠道，进一步优化乡村基础设施，提供更加专业的服务，致力打造具有地方特色的条块结合、有机融合的双层经济体制。

3. 加快农村基础设施建设。鼓励村级集体经济组织承接农业农村基础设施建设和服务项目。壮大村集体经济，关键在乡镇、村，各村集体经济组织要主动对接，承接一些小型农村基础设施建设和服务项目，比如环境治理、小型农田水利设施建设和维护养护、物业服务等，提高村集体经济经营性收入。

4. 积极发展农村电商。中央一号文件已明确农村电商是乡村重点发展的内容之一，各村集体经济组织可以利用电子商务平台，拓宽农产品营销渠道和方式，实行农村电商与村集体经济组织深入融合，助力村集体经济发展壮大。

5. 进一步深化新型区域合作。始终坚持做到以强村建设为引领，推动脱贫攻坚，通过项目加持促使资源向优势产业汇集；打造密集的规范化产业基地，打造具有引领规模效应的新型产业示范标杆企业和配套产业链，持续壮大集体经济。

6. 围绕主导产业延伸特色产业链。组织农业、林业、财政等相关单位的专家成立项目指导小组，依托产业办企业，探索产、供、销新路子、新途径，延伸產业链，加大二、三产业投入力度，增加村集体经济收入。

7. 建立健全政府帮扶责任机制。对于设施落后、区位偏僻、资源匮乏、集体经济发展薄弱的村，要成立工作组织，实行领导挂点帮扶，干部驻点推进，明确扶持目标任务，建立考核机制，统筹资金资源，从人力、财力、物力上尽可能给予支持。

8. 建立健全社会扶贫投入机制。发挥群众主体意识，动员村集体群众投资，广泛调动群众积极性和主动性，形成发展壮大村级集体经济强大合力。积极推进“抱团发展”，集中各方面力量解决集体经济发展薄弱村办不了、办不好的事情，走共同富裕之路。

（四）完善制度强化监督，织密补强村级集体经济管理“安全网”

完善集体经济发展奖励机制和建立考核机制，不断激发村班子发展集体经济的内生动力。加快出台村集体经济发展普惠政策，为经济建设与发展提供政策支撑。同时，还要结合具体实际，想方设法落实监督责任，管好用好“集体的钱”，强化监督体制机制。

1. 搭建制度框架。建立健全村级财务收支预决算制度，严格收支审批，建立健全村务财务公开制度，及时、真实地公开相关信息。

2. 强化流程管控。加强对集体经济资金及资产的清理、登记、管理，逐村建立台账。建立村级集体资金专户，所有有关集体资金使用必须通过专户进行转账；集体资金使用必须采用公开招标的方式，不允许随意使用，更不得对外提供担保，确保实现收益的最大化。

3. 落实民主管理。充分激励村民代表、理财小组和监督委员会等主体发挥自身职能作用，坚持多措并举，全面落实民主议事、民主决策、民主管理和民主监督等制度。

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（作者单位：中共宁国市委党校）