共同富裕视域下“三块地”改革风险的四重逻辑

周永昇　于平

〔摘要〕 以“城乡公平”和“要素效率”为主要目标的“三块地”改革，对农民集体的“土地权利赋予”与“增值收益转移”实际上具有非均衡性，可能在农村内部引发集体组织与集体成员间、城郊农民与远郊农民间、发达地区农民与欠发达地区农民间，以及开发区农民与保护区农民间四重收入分化风险。共同富裕目标的最终实现，还需从优化乡村治理结构、完善土地税收制度、设计区际利益调节机制，以及构建土地发展权交易机制等方面入手，对农民土地财产收入分化风险进行有效治理。

〔关键词〕 “三块地”改革；共同富裕；增值收益分配；风险治理

〔中图分类号〕F301.11；F321.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0694（2024）01-0054-11

〔作者〕 周永曰升 讲师 浙江财经大学马克思主义学院 杭州 310018

于 平 讲师 浙江财经大学经济学院 杭州 310018

〔基金项目〕2024年度浙江省哲学社会科学规划专项课题“中国式现代化视域下资本治理的逻辑机理与实践路径研究”（24NDJC336YBMS）。

一、引言

21世纪以来，中国城乡居民可支配收入比从2000年的2.79上升到2009年的峰值3.33后保持稳定下降趋势，2021年下降到2.5，呈现出倒U形的路线演进。10多年来，我国城乡居民收入差距持续缩小、城乡共同富裕目标稳步推进。但就农村内部而言，最高收入组家庭与低收入组家庭人均可支配收入比由2013年的7.4扩大至2020年的8.23（根据国家统计局公布的历年“城乡居民人均可支配收入”和“农村居民按收入五等份分组的收入情况”计算得到），农村内部居民收入不平等明显上升。其中，东部沿海地区农村居民人均可支配收入是全国平均水平的2.26倍，财产净收入更是全国平均水平的近4倍全国农民财产性净收入占比长期低于2.5%，2020年人均只有419元，远低于沿海发达地区。如2020年浙江农村居民人均财产净收入为949元，在总收入中占比2.97%；2020年杭州市农村居民人均财产净收入为1586元，在总收入中占比4.1%。数据来源于国家统计局、浙江省统计局和杭州市统计局。】。而土地作为我国农民拥有的最主要财产，其流转收入和征地补偿是当前农民财产性收入差距的主要来源。随着“三块地”改革推动农村居民土地财产收入的增加，土地增值收益分布的区域性与群体性差异日益成为农村内部收入差距扩大的重要原因。

党的十九届五中全会明确把“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”作为2035年基本实现社会主义现代化的目标，党的二十大报告又将“全体人民共同富裕”作为中国式现代化的重要特征与本质要求。现阶段，各地积极就“扎实推进共同富裕”探索建立体制机制和政策框架。然而，由于不同农民群体认知能力、财富存量、社会声望等资源禀赋差异和不同地区生产力水平、市场化程度、空间规划状况等异质性，“三块地”改革对农民集体的“土地权利赋予”与“增值收益转移”实际上具有非均衡性，可能在农村内部引发土地增值收益分配不公与土地财产贫富分化的风险，进而影响农村内部共同富裕的实现。因而，如何通过对“三块地”改革风险的识别与治理，实现土地利益在农村内部的均衡分配，成为全面推进共同富裕背景下的重要课题。

二、文献综述

自20世纪90年代我国开展农村集体建设用地流转试点以来，国内学者的研究多集中在土地资源配置、利益分配、法律困境三个向度和征地制度改革、宅基地制度改革两个维度，认为农村集体建设用地流转是提高土地资源配置效率、纠正土地利益分配失衡以及实现共同富裕的重要举措。2015年，我国在33个县级行政区统筹开展“三块地”改革试点，农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地流转三项改革成为理论研究的热点。由于三项改革各有侧重，学者多聚焦于其中“一块地”改革的研究。对于农村土地征收制度改革，主要从缩小征地范围、提高补偿标准、规范征收程序、完善社会保障、约束政府权力等方面展开探讨^〔1〕；对于宅基地制度改革，主要針对宅基地闲置浪费与财产权益受损等问题，从退出机制构建和扩展权能流转两个方面提出改革建议^〔2-3〕；对于集体经营性建设用地入市改革，主要从入市范围界定、流转程序规范、主体收益分配、市场机制设计等多个视角进行研究^〔4〕。

随着实践的推进，学者们逐渐意识到“三块地”改革并不是三项相互独立、单维推进的制度创新，而是城乡建设用地市场培育的“一体多面”，进一步深化改革有赖于三者的整体联动和纵深协同^〔5〕，其核心则在于构建起“兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配和利益共享协调机制”^〔6-7〕。而要实现土地利益共享，不仅要完善集体产权关系^〔8〕，还需政府通过用途管制、空间规划以及土地税收等公权力对其进行适度调节^〔9-10〕。但“三块地”改革也潜伏着一系列风险，如宏观层面财政债务风险、地产市场风险、银行金融风险、粮食安全风险等^〔11-13〕，农民集体在此过程中也面临着集体所有制虚化风险、土地利益分配失衡风险以及乡村治理失效风险等^〔14-15〕。而应对风险的有效措施在于对政府财税与债务融资体制、金融监管体制、国土空间管理体制、集体土地产权制度、增值收益分配机制以及乡村治理结构等配套制度进行适应性调整与综合性改革^〔16〕。

综上所述，既有研究从不同视角对“三块地”改革、风险与利益共享等进行了较为全面的理论推演，取得了丰富成果，为本文奠定了研究基础，但仍存在一些欠缺：一是既有研究主要偏重对“三块地”改革的路径探讨与成就总结，对其可能带来风险的研究有待加强；二是虽然也有部分研究从风险角度来谈“三块地”改革，但主要集中于经济发展风险与政治稳定风险，缺乏从社会公平与共同富裕的视角探讨收入分化风险的产生机制与作用机理；三是现有研究更多的是基于城乡二元结构的制度经济背景，聚焦于“剩余权利”与“增值收益”从地方政府向农民集体的转移，针对农村内部不同区域、村组集体以及农民群体间面临的因经济区位和资源禀赋差异而导致“土地权利赋予”与“增值收益转移”非均衡的问题，即农民农村共同富裕问题的相关研究仍有不足。基于此，本文从“三块地”改革给我国农村家庭带来的土地增值收益不确定性出发，在系统框架内考察这种不确定性对农民农村共同富裕的影响程度及作用机制，并从多个维度探究应对措施与方案。

三、“三块地”改革风险的四重逻辑

风险是一种根植于人类实践二重性的客观存在，表现为处于创新进步与危机破坏二元转换之间，既具有历史性又具有普遍性的不确定性状态。因而，人类社会发展就是一个不断利用风险、规避风险甚至超越风险的风险治理过程。“三块地”改革同样也是一个“贯穿着合目的性与合规律性的对立统一关系”的主体实践过程^〔17〕，其初衷是通过对集体建设用地使用、处分以及收益权能的充分赋予，改变垄断分割市场结构下长期扭曲的利益分配关系，实现“剩余权利”与“增值收益”从地方政府向农民集体的转移。考虑到不同农民群体认知能力、财富水平、社会声望等资源禀赋差异，以及不同地区生产力水平、市场化程度、空间规划状况等经济区位异质性，我国对农民集体的“土地权利赋予”与“增值收益转移”实际上是非均衡的，即集体组织与集体成员间、城郊农民与远郊农民间、发达地区农民与欠发达地区农民间，以及开发区农民与保护区农民间面临着四重入市机会不均等与土地价值分配不平衡的问题。

1.“三块地”改革在集体组织与集体成员间蕴含的风险

“三块地”改革的核心要义是破除地方政府对农地非农化市场的行政垄断、解除征地制度对农民土地财产权益的制度性屏蔽，使农民集体成为城乡非农建设用地独立供给主体，进而在充分的市场竞价中获得更多的土地增值收益。但农民集体还包括集体组织和集体成员两重主体：集体组织包括农村集体经济组织和基层群众性自治组织，集体成员也逐渐分化为传统农业劳动者、“离土不离乡”农民工、新型种养大户、个体工商户业主以及乡村企业家等多个群体^〔18〕。在由“三块地”改革推动的土地要素配置方式与利益分配格局演化过程中，这些行为主体都会嵌入到集体土地增值收益分配函数重构中来，并要求在集体土地资产经营管理及增值收益分配中拥有话语权。

然而在行政权力从农村土地要素领域退出的同时，作为农民集体内部意志形成与利益协调机制的乡村治理规则却未能有效确立，传统静态、管制型农地治理结构难以应对经济密度、利益丰度剧增的乡村治理新需求，从而导致传统乡村治理结构面临适应性难题：既难以建立起有效的激励约束机制，也难以在各主体间形成适应性预期^〔19〕。随着“三块地”改革过程中集体土地资产价值显化，以农地、宅基地和集体经营性建设用地为代表的集体经营性资产市场化交易行为日益增多、交易需求日趋旺盛【据农业农村部对我国农村集体资产摸底清查统计，截至2019年底，全国共有集体土地面积65.5亿亩，账面资产6.5万亿元，其中经营性资产3.1万亿元，非经营性资产3.4万亿元。】，集体组织与集体成员之间围绕土地增值收益争夺而展开的非合作博弈增多，在农民集体内部微观层次可能引发乡村治理失效的问题，进而诱发农民集体内部收入分化风险。

尤其是在集体组织与集体成员间的利益分割层次，由于土地增值收益分配关系尚缺乏明确的制度规范，仍然沿用了传统模糊契约安排下的“意定”模式，即由拥有经营、管理权的集体经济组织或者村民委员会控制。但在成员集体与集体成员这一对立统一关系中，将集体建设用地增值收益留存集体用于民生福利项目、基础设施建设或者发展集体经济虽有利于集体成员的长远利益，却难以满足其应急性需求与即期利益，从而可能导致捍卫集体权利名义下对农民个体权益的“剥夺”。并且在部分集体组织存在功能异化的情况下，集体经营性建设用地入市提留收益容易沦为少数内部人控制的“个人财产”^〔7〕。尤其是近年来随着村庄场域经济利益增多与资源价值显化，作为农村土地资产所有权代理主体的集体组织的权力寻租空间也增大，村干部“土地贪腐”问题逐渐成为危及农村社会稳定的重要隐患。

2.“三块地”改革在城郊农民与远郊农民间蕴含的风险

建设用地作为具有高度异质性与空间固定性的资源要素，其本身并不创造财富和价值，而是作为物质基础在价值创造和财富生产过程中发挥空间载体的作用。因而，对建设用地的需求是由经济发展所引致的派生性需求。建设用地价值生成逻辑也与普通商品不同，主要是由区位条件、产权状况以及稀缺程度等社会经济因素决定^〔20〕。为了充分释放生产活动的规模经济与集聚效应，以工商企业为代表的工业化和城市化发展总是倾向于围绕一个中心区域向周边延展，因而城郊地区总是资本投入与开发建设的首选^〔21〕。又由于土地资源的不可移动性，城郊土地天然具有远郊土地所不具备的区位优势，在非农建设发展过程中居于空间垄断地位。所以城乡建设用地市场融合发展虽然改变了农地非农化市场政府垄断的供需格局、提升了集体建设用地的产权强度与市场地位，但却难以改变影响建设用地价值生成的经济区位因素。不同农民集体也正是因为所拥有的集体建设用地的区位异质性而具有差异化入市机会与土地财产收入空间。

根据“阿朗索竞租理论”，建设用地区位地租与城市中心距离负相关，而农业用地肥力地租则是不因区位变化而改变的常数，因而城市建设发展的边界位于区位地租曲线与肥力地租曲线的交点，即城市发展的“可能性边界”存在于建设用地地租支付能力和农业用地地租支付能力相等的均衡位置^〔22〕。由于我国长期实行“集体土地非经征用不得入市”的管制政策，城市周边部分有发展潜力的地区往往在规划限制与产权歧视下未能实现高效有序的非农建设，使得城市发展的“现状边界”落后于“可能性边界”，从而存在一个“入市潜力区”^〔23〕。在“三块地”改革背景下，即使完全放开规划限制允许农地自由转用，也只有“入市潜力区”的土地能够顺利入市并具有增值收益空间。也就是说，只有少部分具有区位优势的城郊（包括景区）农民集体才拥有獲取土地增值收益的机会，而占农民群体绝大部分的远郊农民集体只能陷入“有权无利”的境地【华生和贺雪峰等学者都认为真正能通过集体建设用地直接入市获得土地财产收益的农民集体占比不超过5%。】。

因而距离城镇中心远近直接决定了不同区域农民集体土地价值增值空间及其在制度变革过程中的受益程度：对于城郊农民集体而言，由于市场距离近、基础配套好、交通运输便利，其拥有的集体建设用地面临着旺盛的市场需求，不仅可以凭借所有权垄断获得绝对地租，还可以凭借独特的地理位置和区位优势获得更多的垄断超额利润；而对于远郊农民集体而言，由于不具有区位优势，其拥有的建设用地可能面临着“有供给无需求”的尴尬局面，即使绝对地租可能也难以实现。自然，对处于建设规划之外的偏远农村而言，其集体建设用地几无直接入市机会，即使在行政力量驱动下入市，也可能出现收支不抵、入不敷出的现象【例如成都P区B村集体经营性建设用地入市后获得的土地出让金在去掉政府调节金、安置成本等各项成本之后就面临收不抵支的问题。】。由于土地兼具财产属性与资源属性，其价值增值不仅取决于产权所有者投资维护，还主要受城市规划、发展战略等诸多外部因素影响^〔24〕。因而与私权意义上普通财产不同，土地所有权还具有社会性与公共性。传统征地制度正是在忽视农民集体财产权利的情况下将土地增值收益大部分收归政府，而若忽略土地所有权社会公共性将增值收益全部赋予产权所有者，可能导致农村“地主食利”的社会阶层割裂。

3.“三块地”改革在发达地区农民与欠发达地区农民间蕴含的风险

在对特定行政区域内部城郊农民与远郊农民的异质性分析基础上，可以进一步将“竞租理论”推广到全国范围。改革开放以来，东部沿海地区依托自身政策、区位、产业优势率先推进市场化改革与国际化发展策略，汲取全国人才、土地、资源深度嵌入全球价值链分工体系，充分利用国内国外两个市场、两种资源增加财富积累，成为带动我国整体经济高速增长的强力引擎^〔25〕。在现如今我国的经济地理版图中，东部地区尤其是靠近“大港口”的长三角、珠三角、环渤海等区域作为经济中心，凭借着自身成熟完善的公共服务体系、基础配套设施，以及独特的区位经济优势，虹吸欠发达地区的劳动力和资本持续流入，从而保持着旺盛的建设用地需求。也正是在这种独特区位优势加持下供不应求的国有建设用地供需格局极大地提升了集体建设用地价格生成空间，进而催生了以盘活农村建设用地资源为政策目标的制度变迁。对于中西部欠发达地区而言，由于人口的持续流出所导致的建设用地需求疲软与流转溢价潜力有限，其对集体建设用地入市制度的需求并不迫切，这也是部分地区会出现“有试点、无市场”的根本原因^〔26〕。

我国“三块地”改革的政策目标是探索通过允许农村集体经营性建设用地入市流转盘活存量建设用地资源，在改善农村土地要素配置效率的同时赋予农民集体更多的财产性权利。然而这种看似公平的财产权利赋予在实际的财产权益实现过程中却面临着不平等的问题：发达地区农民集体在乡镇企业发展时期凭借自身区位优势合法或非法转用了大量农村集体经营性建设用地，如今这些得到法律追认并具备良好区位条件的土地资源将在市场机制作用下充分还原自身价值、极大提升溢价空间，进而为这些本就相对富裕的农民集体带来更多土地增值收益；而欠发达地区农民集体由于经营性建设用地存量有限、土地价值增值空间有限，以及市场溢价能力有限，其是否拥有符合入市条件的建设用地、符合条件的建设用地能否顺利流转、顺利流转的建设用地能否产生收益都还在未定之间，因而入市改革对这些相对贫穷地区农民集体的财产性增益作用可能十分有限^〔27〕。这种土地财产权益赋予的不平等可能会进一步加剧我国业已存在的发达地区与欠发达地区农民集体间的收入分化问题。

从33个改革试点地区的实际情况来看，截至2020年，发达地区和欠发达地区在土地入市面积、成交价款以及成交单价等方面都存在着巨大差异【虽然各地在“可入市土地面积”方面也存在巨大差异，但由于改革过程中对“存量”限制的放开，“有偿收回的闲置宅基地”和“废弃的集体公益性建设用地”都可以转变为集体经营性建设用地入市，这一供给数量方面的差异影响便不再显著，而市场需求方面的差异则成为不同区域间收入分化的主要影响因素。】。从已入市的集体建设用地面积、成交价格以及成交总价款来看，东部沿海发达地区农民集体无论是在入市数量还是入市价格方面都具有绝对的优势，因而可以在集体建设用地入市实践中获取90%以上改革红利【东部地区获得了成交总价款的92.54%，其中仅北京大兴和广东南海两地获得的收入就占成交总价款的近70%。】；中西部欠发达地区的农民集体由于“量少价低”，其获得的入市收入还不到总成交价款的8%，并且仅重庆大足和四川郫都两地的农民集体就获得了中西部入市总收入的57.55%。由此可见，“三块地”改革过程中通过允许集体经营性建设用地入市对农民集体的财产权益赋予是极度不均衡的。随着改革的深入推进以及集体建设用地的全面入市，这种土地财产收入不平等极有可能在发达地区农民集体与欠发达地区农民集体之间引发严重的收入分化问题。

4.“三块地”改革在开发区农民与保护区农民间蕴含的风险

与前述基于资源禀赋、区位优势异质性而引发的城郊农民与远郊农民、发达地区农民与欠发达地区农民收入分化风险不同，我国不同主体功能区之间还面临着因土地发展权初始赋权不均而造成的开发区（优化开发区和重点开发区）农民与保护区（限制开发区和禁止开发区）农民收入分化风险。鉴于土地资源利用的强环境外部性，我国于2010年颁发了《全国主体功能区规划》，根据“资源禀赋结构、环境承载能力、地区开发密度以及经济发展潜力”^〔28〕等，将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类区域，以期通过“差别化土地用途管制与差异化开发强度调控”，规范國土空间开发秩序、优化国土空间开发结构和提升国土空间利用效率^〔29〕，实现粮食安全保障、生态环境保护以及经济结构优化等多重目标的协调发展。

在“三块地”改革过程中，集体建设用地入市流转的重要前置条件是“符合规划”，对于被划定为限制开发区和禁止开发区的农民集体，其拥有的建设用地只能服务于农业发展与生态涵养等主体功能，少有机会在符合规划的条件下进行非农建设与享受增值收益；而对于被划定为优化开发区和重点开发区的农民集体，其拥有的建设用地则可以在广阔的发展空间中进行利益最大化非农使用配置，从而享有更多的土地财产权益。并且由于我国长期实施自上而下的行政层级规划体系，农民集体不仅缺少参与规划制定的机会与途径，也不拥有因规划限制造成的“发展机会损失”而要求赔偿的权利^〔30〕。

这一风险产生的根源在于对不同地区农民集体土地发展权初始赋权的不均衡与不平等。土地发展权不同于占有、使用、收益和处分等静态性产权权利，而是产权主体基于自身利益最大化考量自主改变土地用途与使用强度的动态性权利^〔31〕，其不仅通过决定不同区域土地的开发强度而影响经济空间布局，还通过决定不同区域土地用途而直接影响土地价值生成空间及其增值收益分配格局，其权能强弱还直接决定了级差地租的生成空间，因而是调节区域间土地要素配置与土地利益分配的重要工具。主体功能区规划将限制开发区和禁止开发区的主体功能设定为提供农产品和生态产品，并通过土地利用专项规划将该地区集体土地限定在农业生产、粮食种植以及生态涵养等低强度利用形态。虽然这一举措有助于应对粮食安全与生态安全等公共物品供给不足的问题，但由于粮食和生态产品市场定价机制不完善导致我国土地用于粮食种植与生态涵养所得收益长期偏低【其实质是由于耕地保护与生态涵养具有很强的正外部性，其产生的社会效益与生态效益沿着国土空间传导外溢，使其他地区分享了本地区土地价值却难以获得有效补偿。】，从而使得这种针对土地用途与开发强度的“规划降级”实际上给“被规划”农民集体造成了一种土地发展权能的“特别牺牲”^〔29〕。也正是限制开发区和禁止开发区农民集体的这种“特别牺牲”，才使得其与其他区域的农民集体之间存在着土地利益格局不均衡的问题。

四、“三块地”改革风险的防范与治理

“三块地”改革作为以“城乡公平”和“要素效率”为主要目标的制度创新，在对传统土地制度安排进行非线性替代的过程中可能会对既有“涨价归公”与“地利共享”的价值观念造成破坏，进而带来新的“农民内部公平”挑战^〔32〕，即在不同区域与群体农民之间引发更大的分配不公与收入分化问题，甚至还可能产生“再造一个土地食利者阶级”的风险^〔33〕。这一风险虽然存在着扭曲改革初衷甚至阻断改革路径的可能，但其同样也蕴含着促使相关主体审慎决策与规范行为从而更好地达成改革预期的激励约束，其转化的关键是在风险识别的基础上及时对改革策略进行反向调适以及对相关配套制度进行适应性调整。

1.优化乡村治理结构，化解集体组织与集体成员分配失衡风险

在“三块地”改革背景下，通过村庄“富人”“能人”“带头人”经营管理集体建设用地及其增值收益有其历史维度与现实向度的必然性，但也容易导致权力资本化与治理内卷化的问题。为此，需从发展农村基层民主、强化基层政府监管以及完善国家法治规范三方面着手来防范和规避此类风险。具体而言，可通过建立健全“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”机制完善农村居民自治制度，通过民主协商制度化建设拓展农村居民意见表达与协商讨论渠道，通过有效的“选举、议事、公开、述职、问责”机制构建强化村民监督；在此过程中作为乡村多元治理体系重要组成部分的乡镇基层政府自然也不能置身事外，而应通过压实乡镇党委对村党支部的政治领导防止乡村基层权力“资本化”和“黑恶化”，通过落实乡镇党委对村委会的监督主体责任杜绝乡村内部利益集团相互包庇纵容等现象；而国家还应通过立法的形式合理规范集体积累和成员分红的动态关系，明确界定土地增值收益集体提留的使用方式与使用方向，在处理好集体长期发展和成员即期收益的平衡问题的同时，通过最大的程序规范与最小的模糊空间防止主体利益偏离与内部人控制问题。

2.完善土地税收制度，化解城郊与远郊分配失衡风险

发生在城郊农民与远郊农民之间不依劳动者经营努力程度而消除的贫富分化问题，也是最容易让普通农民切身感受到的不公平、不公正，因而能否妥善处理和化解这一风险直接关乎农村社会稳定以及“三块地”改革对农民行为选择的导向。为此，需在尊重产权的基础上注重公共性和统筹性，从初次分配和二次分配同时入手着力构建合理高效的土地增值收益共享机制来有效防范此类风险。具体而言，更多地拓展推广“整治入市”“异地调整入市”“合作入市”和“统筹入市”等集体建设用地入市方式，以平衡城郊农民和远郊農民不同区位土地增值收益的巨大差异；秉持“初次分配基于产权、二次分配基于税制”的原则完善集体建设用地流转税收体系，在入市环节征收集体建设用地入市所得税、在转让环节征收土地增值税以及使用保有过程中征收不动产持有税，通过税收发挥政府的市场调节功能以及二次分配的统筹平衡功能。

3.设计区际利益调节机制，化解发达与欠发达地区分配失衡风险

虽然发达地区农民集体与欠发达地区农民集体间的这种土地财产收入分化风险不易为相关参与主体感知，但对此能否予以妥善处理与化解直接关系到我国土地财富的公平分配和区域协调发展目标的最终实现。为此，需通过深化户籍制度改革和完善税收转移支付体系在不同地区的农民集体间构建起区际收益共享与利益协调机制。具体而言，通过推动户籍制度与土地制度联动改革实现“人地流动挂钩”，打破发达地区户籍身份限制，赋予欠发达地区农民自由迁徙择业机会，通过发达地区社会保障和公共服务对流动人口的高水平覆盖使跨区域转移劳动力分享土地增值收益；建立健全纵向与横向相结合的转移支付体系，通过中央政府的专项补助与地方政府的对口援助实现跨地区的土地税费转移支付，建立起发达地区与欠发达地区留守农民的土地利益调平机制。

4.构建土地发展权交易机制，化解开发区与保护区分配失衡风险

能否通过合适的利益协调与转移机制实现对限制开发区和禁止开发区农民集体“特别牺牲”的利益补偿，是实现对不同地区农民集体均等赋权，以及农民集体收入水平区际收敛的关键。为此，可探索通过引入土地发展权及其区际交易（跨区域再配置）机制实现土地增值收益在不同主体功能区农民集体间的合理分配与高效转移。具体而言，将土地发展权作为一项正式产权权能纳入我国土地财产权利体系，并通过对其归属的明晰界定【学术界主要有“所有权主体归属论”和“国家归属论”两种争论，在现实中也主要有与之相对应的美国模式和英国模式两种实践。在前者实践中，政府对产权主体拥有的土地进行用途管制与开发强度限制必须以对土地发展权的买断为前提；在后者实践中，土地产权主体要想对土地进行高强度开发使用也须以向国家购买发展权为前提。即无论对于土地发展权归属如何界定，不同区域农民集体所拥有的初始土地财产权利是平等的，不应因主体功能区划分与土地利用规划而有所歧视。】，实现不同区域农民集体土地财产权益的初始平等与机会公平。此外，还需通过跨区域土地发展权交易市场的建立来解决不同地区间的土地利益协调与增值收益转移的问题，通过土地发展权交易机制的构建在区域间形成科学合理的市场化转移支付体系，通过“耕地占补平衡指标”“建设用地指标”以及“生态修复指标”的全面整合实现不同主体功能区生态补偿、粮食安全补偿、经济利益补偿的协调统一。

五、结语

“三块地”改革本质上是一个在约束条件改变的情况下对城乡建设用地制度均衡化“重新求解”的制度创新过程，其根本目的是通过明晰产权界定压缩集体建设用地权能结构的“公共域”与“模糊空间”，减少政府公权力对农民土地财产权益的侵害以及土地要素市场化配置的干预，实现土地增值收益从地方政府向农民集体的转移。但由于经济主体固有的“有界理性”、既有制度安排的“路径依赖”以及市场化进程的“脱嵌风险”，这一制度创新在助推乡村振兴、缩小城乡差距的同时，也蕴含着在不同群体和不同区域扩大农村内部收入差距、加剧农民土地财富分化的可能。为此，可分别从乡村治理结构优化、土地税收制度完善、区际利益调节机制设计，以及土地发展权交易机制构建等具有预见性的制度偏移校正与制度配套协调来有效治理农村土地财产收入分化风险，进而通过推动土地权利与土地收益在农村内部的均衡配置，促进共同富裕目标的最终实现。

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（责任编辑 周 俊）