行政公益诉讼中行政机关的抗辩事由与“依法履职”的认定

谭铁军　李轩

摘 要：厘清行政机关职责，督促其履行法定监督管理职责以实现公益保护，是行政公益诉讼的重要目的。行政公益诉讼案件办理中，要把握好行政机关“依法履职”的判断标准。该类案件中行政机关的抗辩事由一般围绕其“依法履职”的标准提出，对行政机关“依法履职”标准的认定，在时间上体现为在法律规定的期限内依法履行职责，在范围上应立足公益诉讼检察建议或诉讼请求，在程度上要穷尽行政手段充分履职。行政机关依法所履之职应当表现为检察机关所厘清的与公益受损相关的职责而非全部职责，以促进受损公益得到有效保护。

关键词：行政公益诉讼 行政机关 抗辩事由 依法履职

精准性和规范性是检察公益诉讼高质量发展的必然要求，行政公益诉讼中行政机关“依法履职”的认定直接关系到案件办理的质效。本文以两起行政公益诉讼案件中行政机关的抗辩事由为例，探讨行政公益诉讼中行政机关“依法履职”的标准问题，以期为行政公益诉讼案件办理中的行政机关依法履行职责的标准认定提供参考。

一、基本案情及辦案过程

［案例一］2014年4月，湖北省武汉市某村委会与某商砼公司签订土地租赁协议，约定将该村44亩集体土地出租给商砼公司从事生产经营活动，该地块位于京广铁路上行线西侧。2015年11月25日，当地国土资源主管部门在日常土地巡查中发现村委会非法占地线索，遂向村委会下达《责令停止违法行为通知书》。2016年3月15日，又对村委会作出《行政处罚决定书》，并于当天送达，后又履行了催告、申请人民法院强制执行等相关职责。2016年下半年，某水泥制品公司延用上述土地租赁协议的约定内容，继续非法占用租赁协议中涉及的土地，向村委会支付土地租赁费用，并在原地块修建了年产约30万立方米商砼生产线项目，从事混凝土生产经营活动。2021年5月10日14时30分许，该水泥制品公司临近京广铁路线一房屋的彩钢瓦结构顶棚因强对流天气被掀至京广铁路线上，导致铁路中断行车1小时7分钟。

武汉铁路运输检察院向当地国土资源主管部门发出检察建议，督促其依法查处该水泥制品公司私自变更土地规划用途用于生产经营活动的违法行为，恢复土地原状。该国土资源主管部门收到检察建议后回复称，其从发现违法行为开始，严格按《国土资源违法行为查处工作规程》（2022年11月1日废止，以下简称《规程》）履行了线索核查与违法行为制止、立案、调查取证、案件审理、作出处理决定给予行政处罚、送达、催告履行、申请人民法院强制执行等相关职责，已经履职到位。

武汉铁路运输检察院对行政机关的回复情况进行核实后认为，该行政机关作出的行政处罚决定针对的是2014年9月村委会的违法行为，认定该村委会未办理用地审批手续，擅自占用村集体土地用于村民再就业基地（搅拌站）项目，其中违规修建建筑占地面积2.7亩，且该行政处罚至今未完全执行到位。在作出行政处罚决定之后，占用案涉农用地的行为主体发生变更，新违规修建的建筑占地面积达11亩，且被占用农用地面积不断扩大由原来的33亩增加至39亩。对于案涉违法用地行为，行政机关未严格依法全面履职，致使国家和社会公共利益至今仍处于受侵害状态，遂向法院提起行政公益诉讼。法院经审理认为，行政机关虽依法履行了职责，但未全面履职，案涉违法占地行为并未停止，故支持检察机关的诉讼请求，判决责令该自然资源主管部门对武汉某村集体土地被非法占用作非农业建设的违法行为继续履行监管职责。

［案例二］湖北省咸宁市某国土资源主管部门在2020年和2021年间，分别与某置业公司、某供应链公司和某钢结构公司签订了总价款为7603万元、1400万元和684万元的《国有建设用地使用权出让合同》，但在约定支付期限到期后，上述三家公司仅如期缴纳了各自总价款一半的国有土地出让金，余下一半的国有土地出让金逾期未缴纳。

检察机关向当地税收主管部门送达检察建议，督促其履行法定监管职责，及时足额追缴案涉公司欠缴的国有土地出让金及违约金，并在规定时间内将办理情况书面回复检察机关。税收主管部门收到检察建议后，分别向该供应链公司和该钢结构公司发出了催缴通知书，该钢结构公司如期足额缴纳了余下的国有土地出让金，但该供应链公司和该置业公司仍欠缴共计4500万元国有土地出让金及违约金。税收主管部门未依法继续履行国有土地出让收入征收职责，未将相关欠缴信息及时送达财政部门和自然资源部门，也未在规定期限内书面回复。针对当地税收主管部门对欠缴的国有土地出让金及违约金怠于履职的情形，检察机关向法院提起行政公益诉讼。诉讼过程中，该税收主管部门的上级机关高度重视，要求当地税收主管部门迅速、积极履职，两级税收主管部门主动与检察机关进行多次沟通，且当地税收主管部门将逾期未缴纳的国有土地出让金全部追回。此外，当地税收主管部门还与国土资源主管部门建立协作机制，加强国有土地出让金收缴方面的协作，形成执法合力。鉴于当地税收主管部门已经依法履行全部职责，诉讼请求已全部实现，公共利益已经得到有效保护，检察机关依据《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）第84条规定撤回起诉。

二、行政机关常见的抗辩事由及分析

行政机关收到公益诉讼检察建议后，通常是积极配合整改，但实践中确有行政机关消极对待甚至不履职，置受损国家利益和社会公共利益于不顾，这种情况下，行政机关一般会提出抗辩事由。行政机关常见的抗辩事由往往表现为以下内容：一是认为超越了其行政职权，不属于其履职范围；二是需要其他行政部门联合执法或协助，并非其单独职权和职责；三是认为其已积极履行了职责；四是认为检察机关没有履行告知义务；五是认为履职事项涉及刑事司法衔接，履职效果难以在短期内显现；六是认为诉讼时效已过；七是认为存在其他客观原因，如无法找到违法行为人、气候条件限制或是技术制约等等。

（一）行政机关的正当抗辩事由

根据《办案规则》第82条规定的行政机关未依法履行职责的7种情形以及第78条第1款规定的中止审查情形表明，客观原因或行政机关非主观过错事由可以构成行政机关的正当抗辩事由。一些涉案事项可能具有综合性、长期性、政策性和复杂性等，不是行政机关通过积极履职即可在一两个月的回复期限内治理整改到位的。比如，组织资源、财政资源相对匮乏，监管工具与监管目标之间不匹配等。［1］在以上情况下，行政机关因客观因素限制，致使国家利益和社会公共利益不能得到及时有效保护的，属于“行政不能”。“行政不能”客观上具有损益性，导致国家利益和社会公共利益受损，但因是客观方面造成的或并非行政机关的主观过错，可成为行政机关的正当抗辩事由。

（二）积极履职不等于全面履职

在案例一中，当地国土资源主管部门提出的抗辩事由称，其从发现违法行为开始，严格按《规程》履行了相关职责，已经履职到位，不应该再承担责任。显然该抗辩事由不能成立。国土资源主管部门虽有积极履职的行为，但积极履职并不等于全面履职。《办案规则》第74条第1款第（三）项规定了行政机关全面履职的情形，实践中行政机关的行为虽然已经体现了履职的积极面，但客观上公共利益被侵害状态仍在持续，甚至是违法侵害公共利益的行为还在继续发生，此种情形就不能视为行政机关已经“依法履职”。当地国土资源主管部门虽然已经按《规程》认真履职，但并未采取《国土资源行政处罚办法》第33条所规定的向相关上级部门报告、向当事人单位通报或停止办理相关许可等措施履行应尽职责，没有穷尽行政手段，公共利益处于受侵害状态，因此，当地国土资源主管部门应认定为没有全面依法履行职责。

（三）行政职能交叉并非不能积极履职

在案例二中，税收主管部门提出了四点抗辩事由：一是某置业公司的主管税务机关是税务局下属分局，其对该户无税收征管权限；二是税务部门征收国有土地出让金的费源信息来源于自然资源部门的推送，案涉三笔土地出讓金为历史欠费，如税务部门重复向自然资源部门传递欠款信息，于逻辑不符，且存在推诿嫌疑；三是该钢结构公司欠缴的国有土地出让金已在规定期限内征缴入库，不应该提起诉讼；四是检察机关在提起行政公益诉讼前未口头或书面通知该局。上述4点抗辩事由都是围绕一个中心点，即税收主管部门与自然资源部门之间存在职能交叉，税收主管部门认为其已履职到位，不应当受追究。显然，这是消极履职的借口，行政职能交叉不影响行政机关各司其职，更不影响其积极履职。税收主管部门在依法积极履行职责的同时，可以加强与国土资源主管部门等行政机关的联系，并建立国有土地出让金收缴协作机制，对推进不同行政机关之间形成国有财产保护合力具有重要作用。

三、行政公益诉讼诉中行政机关“依法履职”的认定

明确行政机关的职责并督促其依法履行职责以实现公益保护是行政公益诉讼的重要目的。笔者通过对行政公益诉讼案件办理情况的调研分析发现，行政公益诉讼通常具有厘清性、督促性和协同性。厘清性，主要体现在厘清行政机关应当依法履行的与公共利益受损有关联性的职责，不是全部职责；督促性，主要体现在督促行政机关依法履行相应的监督管理职责，所督促的是检察机关所厘清的与公共利益损害有着直接关联的相关职责；协同性，主要体现为通过协调蹉商，达成共识，汇聚各方力量解决公益保护中存在的问题。

具体来说，行政机关依法履行职责的认定可立足于行政公益诉讼的特点和规律，从时间上、范围上和程度上予以把握。

（一）行政机关应当在法律规定的期限内依法履行职责

《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第21条规定，行政机关应当在收到检察建议书之日起2个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院；出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在15日内书面回复。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。这里的2个月或15日的履职期限，对行政机关是否履职完毕、是否全面履职以及公益是否得到保护的判断均未予以明确。通常来说，行政机关只要在2个月内实施了依法履行职责的行为，并书面回复检察机关，国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形下15日内书面回复检察机关，就可暂时排除被起诉的可能，如果受损的公共利益在2个月内的履职期限中得到了有效保护，就可完全排除被起诉的可能。因此，是否履职完毕、是否全面履职以及公共利益是否得到保护，不是“依法履职”认定的必要条件，但2个月或15日履职期限是判断行政公益诉讼中行政机关是否“依法履职”的时限标准，不能达到该标准就会直接导致被起诉的后果。如何从时间节点上判断“依法履职”，笔者认为可从以下几方面认定：行政机关是否在检察建议指定期限内采取整改措施，并书面回复检察机关；行政机关是否有消极履职现象，如采取过长的履职时间或冗长的履职程序；行政机关收到检察建议之前对公益受损的情况是否知悉或者可以预见；行政机关违法履职或不作为的情形与公益受损之间有无关联性等。案例二中，税收主管部门未能在检察建议指定期限内书面回复检察机关，并有消极履职现象，因此，从时间节点上判断该税收主管部门不能认定为“依法履职”。

（二）行政机关履职应当立足公益诉讼检察建议或诉讼请求

《办案规则》第84条规定，撤回起诉的条件是诉讼请求全部实现，这一规定明确了行政机关“依法履职”应当立足检察建议的要求或检察机关提起诉讼的请求，此为对行政机关履职范围上的要求。如何从范围上判断“依法履职”，笔者认为应当把握以下几点：

一是以是否达到检察建议的要求为验收标准。这是行政公益诉讼中行政机关履职标准不同于行政诉讼履职标准的地方。行政公益诉讼中衡量行政机关履职的重要标准，是行政机关对检察建议中要求整改的事项是否整改到位，公共利益是否得到有效保护。

二是诉讼环节行政机关履职标准应当是诉讼请求全部实现。行政公益诉讼中检察机关提出的诉讼请求与检察建议的内容是相衔接的，如果诉前环节判断行政机关是否“依法履职”以检察建议的要求为验收标准，进入诉讼环节后，则要以诉讼请求是否全部实现作为认定行政机关“依法履职”的标准。

三是行政机关依法履职的效果是让受到损害的公共利益得到保护。根据《办案规则》第74条第1款第（二）项所规定的公共利益已经得到有效保护的终结案件情形，结合第81条规定中的公共利益处于受侵害状态属于应当依法提起行政公益诉讼的情形，公共利益得到有效保护即为公共利益被侵害状态的完全消除，侵害状态没有完全消除、存在隐患的就不能被认为公共利益得到了有效保护。

（三）行政机关履职应当穷尽行政手段

《办案规则》第74条第1款第（三）项明确了行政机关“依法履职”的行为标准，即行政机关已经全面采取整改措施。该行为标准对行政机关履职行为的要求是已经“全面” 履职，“全面”履职即穷尽履职，“‘穷尽行政手段是判断是否充分履职的最终标准，即如果前两者没有实现国家利益或者社会公共利益的有效保护，但行政机关已经穷尽了法定履职手段的，不宜再提起行政公益诉讼”［2］。因此，是否穷尽行政手段是判断行政机关是否全面履职的重要条件。如何认定是否穷尽行政手段，笔者认为可从以下几方面判断：主观上看行政机关是否有积极采取有效履职行为的意愿，可综合行政机关采取有效措施的时间、速度及方法等情况来判断；客观上看行政机关是否根据公共利益受损的情况，尽其最大可能采用法定的行政监管手段制止违法行为，保护和修复受损的公共利益；效果上看行政机关的行为是否让受损害的公共利益得到了最大程度的保护或使公共利益损害降到了最低。案例一中，当地国土资源主管部门主观上没有积极履职的意愿，只是例行性的履行相关职责，客观上未穷尽行政手段全面履职，效果上违法侵害公共利益的行为仍在持续，公共利益未能得到保护。从程度上看，该地国土资源主管部门不能认定为“依法履职”。

* 湖北省人民检察院第八检察部主任、三级高级检察官 ［430000］

** 湖北省人民检察院第八检察部三级高级检察官 ［430000］

［1］ 参见卢超：《从司法过程到组织激励：行政公益诉讼的中国试验》，《法商研究》2018年第5期。

［2］ 张雪樵、万春主编：《公益诉讼检察业务》，中国检察出版社2022年版，第187页。