论公共卫生治理的政府责任

摘 要：多元共治时代，公共卫生治理中政府责任要打破基于行政任务进行责任配置的传统逻辑，将政府责任的厘定置于“公共任务公私合作”和“行政任务公私合作”的双重视域。公共卫生治理中行政机关作为公共任务公私合作的主导者和行政任务公私合作的责任方，在承担领导与促进责任、组织与动员责任、履行或担保责任、监督与救济责任之时，其内部构造差异明显。新时代公共卫生治理体系建构必须着眼于中国式社会治理共同体这一整体性视角，科学厘定公共卫生治理中政府责任的内部法律构造，统筹推动公共卫生治理法治化进程。

关键词：公共卫生治理；政府责任；公私合作；行政组织法

作者简介：邢昕，郑州大学法学院讲师（郑州 450001）

基金项目：国家社科基金重大项目“突发重大公共卫生事件防控的法治体系研究”（20&ZD188），河南省社会科学界联合会调研项目“提升公共卫生社会治理法治化水平研究”（SKL-2023-317），四川医事卫生法治研究中心资助课题（YF21-Q06）

DOI編码： 10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2024.02.011

一、问题的提出

在现代公共卫生治理中，政府作为传统治理主体早已不再身单力薄，反而拥有了强大的臂膀。如在突发公共卫生事件应对中，村（居）民委员会“硬核抗疫”成效显著；在常态化公共卫生治理中，生物医药企业研制新型疫苗提供“长期保护”等。当多元主体参与公共卫生治理，随之而来的疑问是，如何明晰不同主体的功能定位及其法律责任边界。

多元主体积极参与公共卫生治理，既发挥了不同主体各自的优势，也为健康中国建构提供了加持力量。然而，现行《基本医疗卫生与健康促进法》《传染病防治法》《突发事件应对法》虽为企事业单位、社会组织、基层群众自治组织等参与公共卫生治理提供了法律支撑，但具体责任配置仍缺乏明确的法律规范。当前，公共卫生治理权责划分仍遵循的是自上而下行政权配置和运行的传统逻辑，并未对协同共治时代多元主体参与公共卫生治理的空间和场域进行划定。原本法律规范中就未对公共卫生治理具体责任进行明晰，而协同治理理念下，经过法律法规授权、行政委托、政府购买服务或公私合作等法律形式重新配置后，不同主体之间的功能定位和权责边界变得更为混沌；特别有待明晰的是，在新时代公共卫生治理中，行政机关的法定职责是否发生了嬗变。

厘清不同治理主体的法律定位和权责边界，是保障公共卫生合作治理蓬勃发展的前提和基础，而其间最重要的在于厘定行政机关的功能定位及其职权职责。当下，公共卫生治理是否只限于行政任务语境下原有行政职责向市场和社会的下放？在协同治理中，政府责任的本质内核是否发生了嬗变？这些问题既关乎公共卫生的合法、科学治理，也影响着新时代行政法的革新与转型。当前，实践中公共卫生合作治理方兴未艾，亟待对治理中政府责任的法律构造加以厘清。

二、公共卫生治理中政府责任的宪法定位

探析公共卫生治理中政府责任的本质，需把握新时代公共卫生治理在整个国家治理体系中的定位。改革开放前，政府与社会之间的界限并非泾渭分明，我国公共卫生治理这一宪法任务应当由谁承担并不明确。而今，在加强社会治理创新的背景下，在建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体背景下，政府与社会相互嵌入，且深度交汇融合，但“政府要全面正确履行职责，将该由政府管理的社会事务管好、管到位”。此时更需从国家治理的整体性视域厘定公共卫生治理的法律定位，以更准确把握公共卫生治理这一宪法任务。

《宪法》作为我国的根本法，尽管在具体条款中没有直接使用“公共卫生”一词进行治理任务的分配，但通过序言中国家目标的设定和公众健康保障的具体规范，将公共卫生治理暗含于宪法基本目标中，将公共卫生治理视为公民生存和国家发展的重要组成部分。《传染病防治法》对突发公共卫生事件应对履行责任的划分，《基本医疗卫生与健康促进法》对常态化慢性病防控担保责任的厘定，实质上都是对《宪法》规定公共卫生治理任务的具体划分，因而要明晰公共卫生治理中行政机关的功能定位和权责边界，应当回溯至宪法释义学分析中，探寻《宪法》设定公共卫生治理任务的意涵与本质。

（一）宪法明确了政府承担公共卫生治理责任

通说认为，公共任务是实现具有宪法价值之公共利益的任务，经法律确认并由国家机构承担的称为国家任务，由行政机关承担的称为行政任务。

宪法序言中明确了我国要“建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。而公共卫生治理以公民生命与健康为治理对象，以保障和实现群体健康为治理目标，进而推动国家发展并实现民族振兴，其本身具有鲜明的国家利益属性和社会公益价值。因此在宪法序言后，宪法第21条通过规范性陈述，以应然形式明晰国家要最终达成“保护人民健康”的具体目标。这实则通过“基本目标—具体目标”双轨设定的方式，将公共卫生治理等保护人民健康的具体任务设定为具有宪法价值的公共任务。

为了实现对公共卫生治理权责的具体配置，《宪法》又通过第21条、26条、33条和45条等委任性条款，明确“国家”和“社会”承担公共卫生治理任务，进而将公共卫生治理的权责既配置给了“国家”，亦配置给了“社会”。需要注意的是，《宪法》作为我国根本大法，需要统摄和规定的事项繁多，其实际上难以对公共卫生治理的具体权责进行精细化配置，因而上述委任性规范实际上强调“国家”和“社会”均具有公共卫生治理的责任，而权责配置和运行的具体程序、路径等有待通过层层立法或授权委托等方式进行细化。例如，根据宪法规定，《基本医疗卫生与健康促进法》第4条明确“国家和社会”尊重和保护公民的健康权，第5条明确公民依法享有从“国家和社会”两个渠道获得基本公共卫生服务的权利。

通过对公共卫生治理任务的体系解释可知，我国宪法将公共卫生治理视为由国家机关（“国家”）和非国家机关（“社会”）共同承担的公共任务；换言之，这一公共任务并非都是国家机关的责任。而共治时代，有必要以“去国家化”的方式实现公共任务，而国家应当通过放松规制的方式，不断激发社会治理的潜力与活力。受到上述法治理念的影响，《基本医疗卫生与健康促进法》第12条规定的法人或其他组织、《疫苗管理法》第13条规定的疫苗行业协会、《居民委员会组织法》第3条和《村民委员会组织法》第7条规定的基层群众自治组织等，都能依法参与到公共卫生治理之中。

概言之，宪法规范将公共卫生治理界定为保护公共利益的公共任务，依循多元共治理论，其既需要作为国家机器的行政机关积极履行权责，亦鼓励企事业单位、社会组织、基层群众自治组织等积极参与，而政府承担公共卫生治理责任则是由宪法和法律所明确规定的。

（二）国家保护义务要求政府肩负公共卫生治理兜底责任

经济学认为，公共卫生并非兼具竞争性和排他性的纯公共产品（Public Goods），而是或具有竞争性或具有排他性的准公共产品（Quasi-public Goods），具有明显的“拥挤特征”。即当个体需求量达到供给数量上界之后，边际成本为正，原有消费者可能享有的人均数量减少。“灯塔理论”表明，准公共产品由“社会”参与供给既能够有效破除“国家”垄断，提升供给效率，也有助于需求与供给之间的灵活配置。

健康不仅是宪法规定的基本人权，也是社会发展、劳动力供给的关键，如果任由市场等进行竞争性供给，可能因资本逐利化倾向，导致供给失灵，造成更大范围内人群健康受损，甚至危害国家安全。因而，我国宪法一方面将公共卫生治理任务配置给“国家”和“社会”，鼓励多元主体参与，另一方面也为作为基本权利的健康权配置了“国家保护义务”，强调代表全民意志的国家机关承担客观价值秩序维系和主观基本权利保障的双重使命，致力于公民生存照顾义务的实现。《宪法》通过序言和第21条、第45条等设定了国家保护义务，明确禁止国家机关对公众生命健康保护不足，要求国家机关积极履职，为公共卫生治理做好底线保护。换言之，宪法通过课以强制性义务的方式，要求国家机构积极作为，而并未对社会如何参与公共卫生治理设定强制性规定。

《基本医疗卫生与健康促进法》《传染病防治法》等对《宪法》所设定的公共卫生治理权责委任性规则进行细化时，也充分遵循了宪法对国家保护义务的设定。例如，《基本医疗卫生与健康促进法》将治理任务委任给“国家”和“社会”的同时，也根据国家保护义务，将两大主体的具体权责进行了划分。该法第7条以及后续各章节明晰了国家“应当”承担的责任范围，将政府责任细化为确定性规则，同时强调其为强制性的义务规则。如基本公共卫生服务供给，《基本医疗卫生与健康促进法》第15条明确由国家免费提供，强调政府主导公共卫生治理，承担“维护底线”的兜底责任。而对社会组织、企事业单位等所承担的公共卫生治理任务，《基本医疗卫生与健康促进法》第12条特别指出，对公民“多样化、差异化、个性化”的公共卫生需求，“可以”交由企事业单位、社会团体等社会力量承担，这实际上是明确了社会组织、企事业单位等可以根据设立目的和业务范围等，自主选择承担公共卫生治理任务，是任意性而非强制性的。

为积极履行宪法所设定的国家保护义务，国家机关各尽其能，承担起公共卫生治理国家责任，而此时行政机关居于核心，公共卫生政府责任占主导。实践中，立法机关承载了公共卫生立法使命，通过法律等形式，将公共卫生治理的宪法任务加以具体化。行政机关承担的任务是执行立法机关制定的法律，确保公共卫生治理目标的实现。司法机关负责公共卫生治理中纠纷的解决，特别是公民权益受损救济的任务。从实践层面看，法律的生命力在于实施。立法机关制定公共卫生法律的目的在于保障公共卫生治理的执行，而司法机关司法审查有利于反向监督行政机关依法治理。从实际效果上来看，立法机关和司法机关进行公共卫生治理均具有间接性和局限性，因而由行政机关主要承担公共卫生治理任务，是三者分工合作的制度选择。即，公共卫生国家保护义务最终落脚于公共卫生治理的政府责任。

由上可知，由于公共衛生的准公共产品属性以及公共卫生治理的公共任务属性，应当鼓励市场、社会等多元主体参与公共卫生治理，形成多元合作体制与传统科层体制相结合的良好状态。但不可忽视的是，宪法对健康权国家保护义务的规定使得公共卫生治理具有极强的公益属性，行政机关作为国家履行公共卫生治理任务的最重要主体，实际上担负着公共卫生治理的兜底责任，履行底线保护的终极使命。

三、公共卫生治理中政府责任的法律边界

公共卫生治理政府责任的内部结构需依托于明确的政府责任边界划定。而政府责任法律边界的划分有两个考量维度：一是依据公共任务公私合作和行政任务公私合作的不同任务形态；二是结合控制型治理和促进型治理的不同治理目标。

（一）两种任务形态下的公共卫生治理政府责任

如前所述，《宪法》将公共卫生治理视为具有国家利益属性和社会公益价值的公共任务，其中由行政机关承担政府责任，主要负责承担国家任务。而市场主体和社会组织则根据自身设立目的和业务领域，主动承担国家任务之外的公共任务。随着公私合作的兴起，“行政机关—行政任务”之间的固有履行逻辑被打破，通过法律授权、行政委托、行政协议等形式也会将一部分行政任务委派给市场或社会。因而在公共卫生治理中，不仅存在“公共任务公私合作”，也存在“行政任务公私合作”。公共卫生治理是宪法规定的公共任务，而不仅仅是行政任务，行政机关与多元主体之间的公私合作不能从行政任务履行的单一维度考量，而忽视了市场主体和社会组织等共同体自治这一场域。

实际上，新时代公共卫生公私合作呈现出双轨化趋势，其中既包含政府承担行政任务，同时市场和社会承担公共任务的“大公私合作”；也包含行政机关对于自身承担的公共卫生行政任务，通过行政委托、购买服务等方式与企事业单位或社会组织进行合作的行政任务内部“小公私合作”。新时代公共卫生公私合作的双轨模式，也使得政府责任的内部构造发生了转变：政府既要基于行政任务的履行，保障行政机关通过行政委托、购买服务等方式进行的“行政任务公私合作”运行顺畅，此时政府的角色是公共卫生行政任务的责任方；其又要基于宪法所规定的国家保护义务，监督市场、社会参与公共卫生治理，确保“公共任务公私合作”在法治轨道内展开，此时政府的角色实际上是公共卫生公共任务的主导者。

在新时代公共卫生治理中，“行政机关—多元主体”之间的法律关系实际上有两类：一是“主导者—协作者”的关系。此时市场主体或社会组织是基于设立目的而自主承担公共卫生治理任务的，是行政机关承担公共卫生公共任务的协作者；如村（居）委员会的公共卫生委员会承担本辖区内的公共卫生治理任务，生物医药企业承担免疫规划外疫苗供给等。二是“责任方—承接方”的关系。市场或社会成为公共卫生治理行政任务转移的承接对象，分担原本属于行政机关的任务，此时市场主体或社会组织是行政任务的承接方。如《基本医疗卫生与健康促进法》第18条规定，县级以上人民政府可以通过购买服务的方式提供基本公共卫生服务。具体而言，根据《疫苗管理法》第6条、第32条和第41条的规定，免疫规划内疫苗由政府提供，但疫苗的研发、生产等并非需要行政机关亲力亲为，而可以交由疫苗生产企业进行。

申言之，在公共卫生治理中，由于公共任务公私合作和行政任务公私合作的不同形态，行政机关承担不同的法律角色，使得政府责任亦具有不同的类型，需结合具体场景进行界定。

（二）两种治理目标下的公共卫生治理政府责任

根据我国公共卫生领域的现实情况，结合《基本医疗卫生与健康促进法》《传染病防治法》的立法目的，当前我国公共卫生治理任务主要有两个面向：一是实现传染性疾病预防控制等以秩序维系为导向的控制治理；二是提供多样化的公共卫生服务，健全以服务供给为导向的促进治理。需要指出，公共任务在政府和社会之间的分工具有鲜明的地域性和时序性，即使对于同一个公共任务而言，在不同国家或地区，受到不同历史发展阶段的影响，公共任务权责的分配也难免有所差异，对当前我国公共卫生治理这一公共任务的界分必须在当前国情之下统筹考量。

1. 控制型治理

在公共卫生治理中，传染病防治是典型的以秩序维系为导向的控制型治理，其目标在于控制疾病蔓延，维护最基本的生产和生活秩序，属于明显的基本型公共卫生治理。依据《传染病防治法》第5条规定，行政机关承担传染病防治的领导责任。在传染病防治中基本秩序维系是典型的行政任务，该法第12条第2款规定：“卫生行政部门以及其他有关部门、疾病预防控制机构和医疗机构因违法实施行政管理或者预防、控制措施，侵犯单位和个人合法权益的，有关单位和个人可以依法申请行政复议或者提起诉讼。”疾病预防控制中心作为事业单位、医疗机构作为法人实际上并非传统行政主体，通常情形下其无需承担行政责任。但在传染病防治中，通过《传染病防治法》的授权，疾病预防控制机构或医疗机构等视为“被法律拟制的行政主体”，其本质是行政职能的社会化，因而法律法规授权组织所承担的仍是行政职能，履行的是行政任务，上述主体在传染病防治中侵犯单位和个人合法权益的，应当依法承担相应的行政责任。

除行政机关根据《传染病防治法》《突发事件应对法》等进行的秩序维系为导向的控制型治理外，市场和社会也会根据自治需求，通过民主决策等方式进行自治范围内的秩序维系型治理。传统行政法理论认为，秩序性行政任务以国家强制力作为后盾，因而不能交由非行政机关承担，如警察治安、监狱等领域；美国称之为本质性政府职能（an inherently governmental function），法国称之为宪制性公共服务（les services publics constitutionnels）。但随着时代发展，国外相继出现了社区警察、私人监狱，秩序行政不能委托给私人主体的传统观念已然受到冲击。由是观之，秩序维系型控制性治理不能由非行政机关承担，的确是认识上的误区。宪法和法律之所以将秩序维系性公共任务配置给行政机关，其核心在于秩序维系性公共任务涉及公民的基本权利，如健康权、自由权等等，如果放任市场和社会的肆意干预会导致公民权益遭受更大的影响。但需保持清醒的是，这并不能成为否认共同体自治的借口，公民和法人既可以将私权让渡给国家，也能将之以合法的方式让渡给所信赖的共同体，并接受共同体以秩序维系为导向的控制性治理约束。实际上，无论是行业自治还是基层群众自治，其某种意义上都是通过社会契约的方式，由个体自觉自愿将部分私权让渡给自治组织，进而弥补个体自律低效或无序的缺憾。如疫苗行业协会成员通过让渡私权而自愿接受行业自治體“中国疫苗行业协会”的治理，2019年《中国疫苗行业协会行业自律公约》通过惩处措施，在法律法规之外，利用诫勉警示、内部通报、开除会籍等行业自律处分措施，于更大范围规制疫苗生产企业行为，以维系公众健康。

概言之，在公共卫生控制治理中，根据秩序维系基本目标和进阶目标的不同需求，由不同主体承担或参与治理任务的履行，其中由行政主体通过履行行政职责的方式，来维系公共卫生治理的基本秩序。

2. 促进型治理

党的十九大后，我国主要矛盾已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”。党的二十大强调，中国式现代化是人口众多的现代化，不同人群对于公共卫生治理的需求既有相似性，更有差异性。对于以促进健康为导向的公共卫生服务供给，可以根据《基本医疗卫生与健康促进法》第12条和第15条的规定，分为基本型公共卫生服务供给和进阶型公共卫生服务供给。如前所述，基本公共卫生服务属于纯公共物品，其供给为行政任务，依法由政府承担履行责任。而进阶公共卫生服务供给则可依法交由市场和社会，此时行政机关作为宪法所规定的公共卫生治理底线责任履行者，承担市场和社会参与公共卫生治理的担保责任。

接种疫苗是预防和控制疾病发生、流行，以促进公众健康的有效手段。新时代公众既对乙肝疫苗、卡介苗、百白破疫苗等15种国家免疫规划内疫苗有需求，也对非免疫规划的狂犬病疫苗、人乳头状瘤病毒（HPV）疫苗、带状疱疹疫苗、流感疫苗等有不同程度的需求。《疫苗管理法》第6条第2款将免疫规划内疫苗供给接种的职权职责授权给了行政机关，因而该法第44条同时规定，免疫规划内疫苗的接种需由县级以上人民政府卫生健康主管部门指定符合条件的医疗机构承担接种工作；而对于免疫规划外疫苗，则可以由符合条件的医疗机构直接依法承担。从法释义学角度解读，免疫规划内疫苗的接种属于行政任务，应当由行政机关承担职责，但可以通过委托的方式交由医疗机构承担相应的接种任务。医疗机构作为被委托人，其接种的法律效果归属于行政机关，这也是该法在第56条规定国家免疫规划内的预防接种异常反应补偿由省级财政部门承担的原因，即由行政机关承担行政补偿责任。而非免疫规划疫苗接种，属于依法可以由市场和社会承担的公共任务，其不属于行政任务的范畴，如果疫苗接种发生异常反应进而造成损害，则需要由疫苗上市许可持有人承担相应的民事责任。

又如，新冠初期，核酸检测结果是作出隔离、停工等行政强制措施决定的充分条件，应当视为过程性行政行为的一部分。核酸检测虽可以委托营利性机构承担，但作为责任方的行政机关不能放任该行政任务的履行，应切实负起担保责任。当新冠回归“乙类乙管”后，核酸检测结果不再用作行政强制措施的依据，而只作为个体衡量自身健康状况的标尺，类似于血压血脂等指标性检测，那么此时核酸检测不再是行政任务的一部分，而由行政任务转为了个体自主选择的、进阶性指标检测的公共任务，其法律效果最终也不归属于行政机关，而只能视为医疗机构等履行公共卫生治理的公共任务。

概言之，在公共卫生治理过程中，行政机关通过政府责任承担的是秩序维系型控制治理以及服务供给型促进治理的低标准，市场和社会等多元治理主体在此基础上可以进行补充和升级。就秩序维系型控制治理而言，行政机关根据宪法和法律的规定，承担秩序维系的最低保障，基层群众自治组织、行业协会等可以通过民主决策等方式自主设定更高标准。对于公共卫生服务供给而言，行政任务承担基本公共卫生服务供给，而市场和社会可依据公众需要，供给满足有个体需求的进阶性公共卫生服务。

四、公共卫生治理中政府责任的核心样态

依据宪法对政府公共卫生治理责任的具体定位，结合《基本医疗卫生与健康促进法》《传染病防治法》《疫苗管理法》《药品管理法》等法律的具体规定，可将当前公共卫生治理中政府责任归纳为四类，即领导与促进责任、组织与动员责任、履行或担保责任、监督与救济责任。而在公共卫生治理政府责任的具体履行中，行政机关既需要考量公共任务公私合作主导者和行政任务公私合作责任方的不同身份，也需要关注控制治理和促进治理等不同目标任务，因而在不同具体场景下，政府责任履行的规范要求也迥异。

（一）领导与促进责任

行政机关作为公共卫生公共任务的主导者和行政任务的责任方，其政府责任的履行首先体现在从国家整体治理观维度对公共卫生治理进行宏观统筹和总体把控。

第一，行政机关承担其内部的统筹领导责任。公民将自身权利让渡形成国家的根本目的在于最大限度促进公共利益、实现大多数人的幸福，以保障人民的和平、安全和公众福利。从国家和政权诞生之初，领导和带领公众抵御疾病及潜在风险就是国家设立的重要使命，因而政府公共卫生治理责任首先体现在领导和主管其所辖区域内公共卫生治理活动。

可将行政机关内部的统筹和领导责任分解为两个层次：一是通过行政立法等方式，发挥对整个公共卫生治理的领导作用。《基本医疗卫生与健康促进法》第7条强调国务院和地方各级人民政府领导本行政区划内的医疗卫生与健康促进工作，《传染病防治法》第5条规定行政机关领导传染病防治工作等。为了有效实现政府责任在公共卫生治理領域的领导作用，国务院及国家卫健委、地方各级人民政府及其卫生健康主管部门通过行政法规、地方性法规、部门规章等方式对所辖区域内公共卫生治理进行细化。二是依托法律法规对特定领域活动进行全过程把控。如《疫苗管理法》第7条所规定的疫苗监督管理责任，《药品管理法》第8条所规定的药品监督管理责任，《食品安全法》第6条所规定的食品安全监督管理责任等。

第二，行政机关承担多元主体参与治理的整体促进责任。国家治理不仅要立足于当下，做好已经出现或已有端倪公共卫生危机的治理工作，还应当具备战略性眼光和前瞻性思维，这就要求行政机关在承担公共卫生治理政府责任之时要积极作为，为各类主体参与公共卫生治理营造良好环境。

首先，行政机关在承担公共卫生治理政府责任时，要从人类命运共同体视角积极推进全球范围的公共卫生治理。面对全球化趋势及病毒传播的无国界性，《基本医疗卫生与健康促进法》第14条、《传染病防治法》第8条鼓励和支持开展包括传染病防治在内的对外交流及国际合作，这就要求行政机关要为公共卫生国际合作提供良好的平台，在进口药品生产使用以及外商建厂等，可能涉及行政许可、行政审批的各个环节和渠道，具备国际协作意识，为中国参与全球公共卫生治理提供支撑和保障。

其次，行政机关承担公共卫生治理政府责任时要积极推动国内多样化、多层级公共卫生治理的开展。《基本医疗卫生与健康促进法》第12条以及《传染病防治法》第9条都鼓励企事业单位、个人积极参与到公共卫生治理活动中，并强调行政机关要积极促进该领域发展，完善相关制度规范，以方便单位和个人参与公共卫生治理的宣传教育、疫情报告、志愿服务和捐赠等活动。实践中，行政机关积极履行政府责任为多元主体参与公共卫生治理提供了有力支撑，例如国家药监局附条件许可新冠疫苗上市，市场监督管理局加速确认工商变更登记以助力非医用口罩生产，民政部办公厅印发《志愿服务组织和志愿者参与疫情防控指引》（民办发〔2020〕11号），等等。

由上可知，从整体观视域检视公共卫生政府责任可以发现，行政机关承担本区划内公共卫生行政治理的总体领导和全过程把控责任，并对公共卫生治理的整体发展起到引导和促进作用。

（二）组织与协调责任

在公共卫生治理过程中，也需要从不同侧面对作为整体的政府责任进行分解，这就涉及行政机关内部横向与纵向权限的分配。而在政府、市场和社会三者之间的协助中，政府作为主导者也需要做好组织与动员工作。

第一，行政机关内部政府责任在横向和纵向分配上有所差异。《基本医疗卫生与健康促进法》是我国卫生健康领域的基本法，该法第7条确立了我国公共卫生行政治理横向与纵向分工的原则，其中横向配权按照功能最适原则，由卫生健康主管部门负责统筹和协调本行政区划内的公共卫生工作，交通运输部、财政部等各部门在其职责范围内承担公共卫生治理职责。在纵向行政权配置中，充分考虑到中央与地方之间的分工与合作：既依循物理距离最近的行政组织更好地发挥治理效能、“让听得见炮声的人指挥战斗”的权责配置逻辑，注重地方行政机关在疫情防控中属地管理责任的落实；也不忽视中央政府的统一领导，特别是在涉及跨区域的重大传染病治理之中，做好“全国上下一盘棋”的整体权责调配工作。此外，《传染病防治法》第6条、《食品安全法》第5条和第6条、《药品管理法》第8条以及《疫苗管理法》第8条等都对传染病防治、食药及疫苗管理等具体领域政府责任的横向和纵向配置进行了具体规定。

第二，行政机关承担公共卫生治理中多元主体协作的组织与动员责任。如前所述，尽管公共卫生治理提倡并鼓励多元主体的参与，但行政机关作为公共卫生治理的主导者和责任方，必须切实发挥其组织与动员责任，积极促进基础性与进阶性公共卫生治理同向发力。

为了积极促进多元主体参与公共卫生治理，法律还规定了可以对参与公共卫生治理的多元主体进行行政奖励。《基本医疗卫生与健康促进法》第12条规定，公民、法人或其他组织捐赠财产用于公共卫生事业的，税收征管机关可以在行政征收过程中依法对上述主体进行税款减免。《传染病防治法》第11条以及《药品管理法》第15条规定，行政机关可以依法对传染病防治、药品研制生产工作中，作出显著成绩和贡献的单位和个人给予行政奖励，包括通令嘉奖等精神层面奖励，奖金奖品等物资层面奖励，以及职务晋升等职权方面奖励。

（三）履行或担保责任

在公共卫生治理过程中，双导向治理（秩序维系导向控制治理和服务供给导向促进治理）最重要的环节就是实现基本型公共卫生治理的行政任务。在公共卫生治理的具体行为领域，政府责任实际上有三重面向，分别是：能够直接履行时，行政机关承担履行责任；不能或不宜直接履行时，可以通过行政委托、政府购买服务等方式将履行权责向市场和社会进行移转，并由行政机关承担保证行政任务实现的担保责任；如果承接实施或执行的其他主体因故无法或不完全履行时，行政机关还要承担接管责任，以确保行政任务的实现。

以基本公共卫生服务供给为例，《基本医疗卫生与健康促进法》第18条规定，县级以上人民政府供给基本公共卫生服务的方式有两种：一是通过举办专业公共卫生机构、基层医疗卫生机构和医院的方式供给；二是政府与其他医疗机构进行公私合作，通过从其他医疗机构购买服务的方式供给。其中，通过举办专业公共卫生机构、公立医院等方式供给基本公共卫生服务，实际上是让行政机关承担履行责任，此时公共卫生治理政府责任的履行方式是创办或设置基本公共卫生服务的供给体。而通过政府购买服务方式供给的，实际上是行政机关将基本公共卫生服务的履行责任交由其他医疗机构承担，此时公共卫生治理政府责任的呈现样态是承担基本公共卫生服务供给履行的担保责任。如《青海省政府购买基本公共卫生服务实施办法》第17条、连云港市《海州区购买基本公共卫生服务实施办法》第17条等，都规定基本公共卫生服务项目的责任主体是县级卫生健康主管部门。但无论采用何种方式履行，基本公共卫生服务作为行政任务，宪法都要求行政机关做好底线维护的使命，这就要求在整个过程中政府责任还附加有兜底责任的要求，以遵循《基本医疗卫生与健康促进法》第15条的规定，保障基本公共卫生服务供给的无偿性与可及性。

以秩序维系为导向的控制治理最典型的环节就是传染病防治以及突发公共卫生事件应对。根据《传染病防治法》第41条规定，县级以上人民政府可以实施强制隔离这一类限制人身自由的行政强制措施，此时行政机关承担的是行政强制措施实施的履行责任。考虑到医疗机构在传染病防治中发现和切断传染源的独特作用，《传染病防治法》第39条通过法律授权的方式，授予医疗机构可以依法实施对病人、病原携带者、疑似病人等强制隔离以及强制治疗的行政强制措施。但由于医疗机构并非职权性行政主体，除经依法授权或委托外，自身并无其他公权力的支撑，强制隔离与医疗的行政强制措施有时难以实现。因而，为了确保强制隔离或治疗的实现，此时行政机关肩负该行政强制隔离措施顺利实施的担保责任。《传染病防治法》第39条第2款特别强调，对“拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施”。此外，拒不配合行政强制措施，情节严重的，行政机关可以依据《治安管理处罚法》第23条、第25条、第26条和第50条的规定，作出拘留、罚款等行政处罚，通过行政处罚与行政强制措施之间的有效衔接，达到隔离传染病病毒，维护良好社会秩序的目的。此外，《突发公共卫生事件应急条例》第40条规定，传染病暴发流行时，作为基层群众自治组织的村（居）委员会应当发挥其贴近群众的优势，此时，行政机关可以通过行政委托的方式，委托村（居）委会协助卫生健康部门做好个人分散隔离、公共卫生措施落实的工作，而其最终法律效果归属于行政机关。在此情形下，行政机关只是将履行使命而非全部职权职责移转给了村（居）民委员会，落实突发公共卫生事件应对的行政任务本身并未发生移转，行政机关仍需承担传染病隔离实现的担保责任。

（四）监督与救济责任

行政机关具有管理者和监督者的复合型角色。除公共卫生治理前端的领导与促进责任，中端的组织与协调責任、履行或担保责任外，行政机关还具有公共卫生治理的“幕后角色”，承担后端的监督与救济责任。

第一，行政机关内部执法监督。行政机关的内部执法监督形式共有两种：一是上级行政机关主动进行监督；二是由行政相对人提起行政复议，行政复议机关接到复议申请后进行监督。根据《传染病防治法》第65条、第66条的规定，在传染病暴发或流行时，上级行政机关对未依法履行职责的所属部门或下级行政机关应依法责令其改正、通报批评，要求其承担内部行政责任。需要特别注意的是，此时行政机关作出的责令改正和通报批评，由于是针对其所领导的部门或下级行政机关，不符合《行政处罚法》第2条和第4条的规定，因而不属于《行政处罚法》第9条所规定的行政处罚，应当被视为行政机关的内部监督行为。根据《行政复议法》第1条的规定，行政复议是防止和纠正违法或不当行政行为，保护相对人合法权益，监督行政机关依法履职的重要方式。在公共卫生治理的全过程，由于行政机关或被法律法规授权组织不依法履职，侵犯相对人合法权益的，行政相对人可以根据《行政复议法》第6条、《传染病防治法》第12条等规定，依法向行政复议机关申请复议，接到复议申请的复议机关依法对被申请人的行为进行监督。

第二，行政机关对外部其他治理主体行为的监督。在公共卫生公共任务履行过程中，市场主体和社会组织是基于自身设立初衷而自觉、主动地承担公共卫生治理任务，此时行政机关的责任在于约束和保障市场主体和社会组织在法定轨道内开展公共卫生治理任务，如利用行政约谈督促零售药店等规范经营行为，对违反疫情防控规定的市场主体进行行政处罚，利用行政指导为社会组织等参与公共卫生治理提供帮助。

第三，行政赔偿或补偿责任。公共卫生治理中，特别是面对突发公共卫生事件等紧急情况之时，行政机关不得采用行政征收或征用方式，这会侵犯行政相对人对房屋、交通工具、相关设施设备所享有的所有权或使用权。根据《传染病防治法》第45条第2款的规定，在传染病防治过程中，行政机关进行临时征收征用的，应当依法给予行政补偿。而在常态化公共卫生治理中，由于药品、疫苗本身的风险性和局限性，加之客观环境条件的多样性，预防接种异常反应难以避免。《疫苗管理法》第56条规定，对于免疫规划内疫苗接种过程中或接种后出现“受种者死亡、严重残疾、器官组织损伤等损害，属于预防接种异常反应或者不能排除的”，应当由行政机关承担行政补偿责任。此外，如果行政机关在疫苗流通和监管环节不当履职，也会承担行政补偿责任。

总之，在公共任务合作中，行政机关和多元主体基于“主导者—协助者”的合作关系，共同完成公共卫生治理任务；而行政任务履行中，不同主体间则是“责任方—承接方”的关系，行政机关作为基本型公共卫生治理的责任主体，履行宪法国家保护义务的要求，对基础型公共卫生治理起底线保护作用。由于行政主体的不同法律角色，使得公共卫生治理中政府责任主要表现为四大核心样态，即领导与促进责任、组织与动员责任、履行或担保责任、监督与救济责任，而四类责任内部有不同的法律构造。

五、余论：多元共治理念下行政组织法的调适与转型

中国式现代化的典型特点之一是人口众多的现代化。面对人口规模巨大的现实情况，公共卫生治理也需顺势而变，因而《“健康中国2030”规划纲要》提出建设健康中国的基本路径就是“共建”。其中，行政主体承担基本公共卫生服务供给以及基本秩序维系任务，为公共健康提供了最基本的保障；而企事业单位、社会组织、基层群众自治组织等提供个体化、差异性的进阶型公共卫生服务，并可以通过共同体自治等方式设定更高标准的秩序维系“红线”，为多元化公共卫生治理注入新的生命力。

党的二十大报告强调推进中国式现代化，其中特别强调要继续深入推进治理体系和治理能力现代化建设。新时代，政府、市场、社会等多元治理主体功能分化日益加速，如果行政法学将关注视角固化于行政任务履行以及行政职权内部配置，而忽视多主体承担治理任务的现实，就会隐匿各主体间分工及其銜接的滞塞和紊乱。尤其在多元共治理念下，政府治理责任的范围也是因时而变的，其并不存在一个封闭、穷尽的谱系。随着国家权力向社会移转，二元化社会向多元化社会过渡，现代公法理念亦发生了实质性的嬗变。因而，行政法学的研究需要在多元共治时代因时而变，将政府责任置于治理共同体权责配置这一宏观视域，关注多元共治理念之下行政组织法的调适与转型。特别是，在新时代社会治理共同体构成中，还有各级党组织、基层群众自治组织这样独具中国特色的治理主体。行政主体与上述主体间相互关系的明晰以及权责配置的厘定，亦是中国式现代化发展不可回避的关键问题。公共卫生治理政府责任的初探，也有助于进一步“激活”行政组织法的研究，思考治理体系下行政组织法的改革，思考不同治理主体所承担的治理责任，这也有助于推进中国行政法自主知识体系的构建。

［责任编辑 李宏弢］