基于史密斯模型视角的云南省某内陆乡镇文旅产业发展状况分析

吴自娟

［摘 要］以文旅融合促进乡村旅游提质增效进而全面实现乡村振兴，这是作为旅游大省的云南省制定的“十四五”经济发展战略的重要内容。但是，具体到云南各县乡，由于当地自然环境以及经济条件不同，以旅游业带动全面乡村振兴仍然任重道远。本文以“小河淌水”民歌发源地的大理州弥渡县密祉镇为分析对象，基于史密斯政策执行过程理论模型，采用实地走访和随机问卷调查方法，对其以发展文旅产业引领乡村振兴的情况进行研究，围绕公共政策的政策本身、执行机构、目标群体和政策环境这四个因素对密祉镇文化旅游政策执行的效果以及存在的问题和原因进行分析，进而提出相应的优化建议。

［关键词］文化旅游；乡村振兴；史密斯模型

0     引 言

作为传统农业县的欠发达乡镇，云南省大理州弥渡县密祉（乡）镇一直以“文化活乡、旅游强乡”为发展战略并取得一定成绩，在2020年实现全（乡）镇脱贫摘帽。但是进入新农村发展阶段后，如何做大做强密祉文旅产业、全面实现乡村振兴却成为镇政府在“十四五”经济发展中面临的首要问题。过去几年，作为弥渡县文化传承代表地的密祉镇曾经取得了一定成绩，核心景区文盛街从2012年至今获得了三项国家级荣誉（国家级历史文化名村、国家级传统村落、国家级文物保护单位）和三项省级荣誉（省级旅游名村、省级汉族传统文化示范区、省级美丽村庄），2021年9月，小河淌水密祉景区成功创建为3A级景区，太极山生物多样性科普示范基地挂牌。但是密祉镇在文旅发展中多年以来一直徘徊不前，旅游产品档次低、吸引力差，文旅产业营收能力弱，没有起到应有的对乡村经济的引领作用。为此，本文利用史密斯模型从公共政策执行视角对密祉镇的文旅产业发展问题进行分析，具有重要的现实意义。

1     密祉镇文化旅游产业发展现状

密祉镇的文旅产业发展以2007年12月获批“云南省旅游小镇”为标志，此后镇政府秉持“项目为王”工作理念、整合各个渠道项目资金发展密祉文化旅游产业，先后实施了“中国传统村落”“中国历史文化名村”“国家级非物质文化遗产花灯戏和弥渡民歌”等文旅发展项目。镇政府先后投入资金1亿多元用于完善基础设施和提升文旅融合体验。2019年密祉镇经济收入2 321万元，其中旅游收入占當地居民收入的近四分之一，约为500万元。2020年至今文旅产业总收入和接待游客数大幅减少几近40%；2021年文旅产业呈现快速恢复性增长［1］。2022年春节期间，密祉镇接待游客2.8万人次，营业收入达800万元。尽管如此，其旅游业无论旅游人数还是旅游收入在大理州13个县市中排名均在末位。

2     基于史密斯模型的密祉镇文旅产业发展分析

2.1   分析框架

本文根据史密斯政策执行模型［2］，提取分析要素进行随机问卷调查设计。

首先，按照简单随机抽样原则对政策执行主体及目标群体对象进行问卷调查，调查对象为密祉镇主要文旅景区从业者、旅客及政府工作人员，主要涉及文盛街、永和村、兴隆村。调查问卷中设计了14个问题，涉及五项内容，包括调查对象基本信息、政策本身、目标群体、执行主体和政策环境。调查问卷的样本量定为300份，利用当地赶集日使用微信随机分发，最后全部回收，回收率100%，有效率100%。此外，由于随机调查问卷的发放也会受限于时空环境，为使实地调研的结果尽可能接近客观实际，笔者还采取有针对性地选择调查对象进行面对面访谈的方式以弥补随机问卷调查可能存在的不足。

2.2   密祉镇文旅产业发展中存在的问题及原因

2.2.1   政策本身：文旅项目规划不够合理，实施措施不够细化

密祉镇因其先天的资源禀赋成为弥渡县发展乡村文化旅游的典型，有多个省市级项目已经完成或正在实施中，但是问卷调查结果反馈显示实际旅游体验不佳。在回答“您怎样评价密祉旅游景区的景点线路设计”问卷题目时，只有15%的受访者认可旅游景区线路设计。

密祉镇推动文旅产业发展的施政方式属于典型的“自上而下”模式［3］。即中央和省、地政府制定出包括金融财税等支持手段的全局性政策目标后，由市县乡各层级“自上而下”地围绕全局性目标制定任务细则并通过“项目制”的竞争方式加以实施［4］。因此，如何充分利用当地资源禀赋开发高质量文旅项目，并确保项目按质按量予以实施成为县、乡（镇）政府的首要任务。

2.2.2   执行主体：文旅项目的管理和实施不够协调和统一

本研究涉及的政策执行主体包括地方配套措施制定者、政策实施部门以及政策执行涉及的相关人员等，如密祉镇政府、密祉镇发改委办公室、密祉镇文旅项目办以及下辖的各村民委员会、驻村工作队等。问卷调查反馈结果显示有46.5%的工作人员感觉“旅游小镇”“小河淌水意境”等项目的实施和管理统一协调配合不够；32%的被调查者认为工作安排不够科学合理，常常身兼多职、分身乏术。在“项目制”施政模式下，政策执行主体应该围绕项目中心进行优化重组，形成协调配合的有机体，才能确保项目按质按量按时完成。

2.2.3   目标群体：当地村民对发展文旅产业普遍认识不足，参与积极性普遍不高

本文问卷调查的对象覆盖了密祉镇文旅景区的从业者、旅客及政府工作人员，涉及的核心区域主要包括文盛街、永和村、兴隆村。由于目前密祉镇还没有实质性的外来文旅投资或运营企业入住，政策执行的目标群体仍然以本地村民为主。故相关调研采取问卷调查方式，利用当地赶集日进行发放。从反馈结果可以看出，主要目标群体存在对发展文旅产业普遍认识不足以及参与积极性普遍不高问题，认为文旅产业无助于脱贫致富的占38.7%，愿意参与文旅经营的占26.3%。其中，纳入密祉文旅项目建设的部分村社接纳度比较高；反之，接纳度相对较低。此外，部分见多识广、有经济头脑的村民则不受地域限制，认为发展文旅产业能够带来更多机会。

2.2.4   政策环境：交通、通信等基础设施不够完善，村民思想观念比较保守

在史密斯政策执行模型中，政策环境因素同样重要；在本案例中主要是经济和社会文化因素。密祉镇位于弥渡县西南角，地理位置偏僻，大部分属于山区、半山区地貌，距弥渡县城30千米；历史上长期属于经济不发达乡镇，2019年实现全镇脱贫摘帽。交通设施比较落后，即使现在要从弥渡县城去密祉镇，也只有一条两车道的盘山乡道——苴密公路可以通达；苴密公路属于盘山乡道，弯多路窄，每逢雨季还经常塌方中断，大型客货车通行存在相当大的安全隐患，这严重阻碍了密祉镇文旅资源的高效开发和利用。除了交通设施落后，网络通信服务落后也是进入密祉镇面临的另一个不便，由于密祉镇村落分散且山区较多，只有在平坝区的部分景区可以使用Wi-Fi，大部分地区上网只能用手机移动信号，不仅网速慢，还很容易断线。

3     密祉镇发展文旅产业的优化建议

3.1   在政策层面需要完善地方发展规划、细化政策落地措施

密祉镇文旅产业的发展仍然应该立足于弥渡县和密祉镇经济发展实际情况，以借力政府项目投资为出发点，主动对接省、州、县文旅产业发展规划。根据《云南省“十四五”旅游業发展实施方案》进行高水平文旅发展项目规划，力争进入云南省“35102”项目立项。

（1）科学编制多规合一的旅游规划和村庄规划，以密祉就是一个大景区的理念，以打造“小河淌水”发源地为目标，以太极顶绝美自然风光作为密祉旅游发展的引爆点，用心用情用力打造山清水秀溪流潺潺的自然“小河淌水”、人文荟萃文化繁荣的诗意“小河淌水”、宜居宜业特色鲜明的生活“小河淌水”。

（2）强化文旅融合赋能旅游项目建设，必须坚持以文带旅、以旅促文、融合发展的核心理念，充分挖掘密祉镇的资源特色和禀赋，打响“登太极、走古道、赏花灯、听民歌、品美食”的密祉旅游品牌。

3.2   在执行主体层面需要优化组织机制，加强专业培训和监督反馈，全方位提升政策主体执行能力

（1）优化组织机制。首先是优化镇政府一级执行主体人员管理，有必要设置专项责任部门直接对接密祉镇文旅产业发展项目，授权协调、推进项目实施事宜，以确保政策推进有稳定的人员力量。其次是优化执行主体内部协调性，以消除文旅产业发展政策落实中各相关村社的责任边界问题，协同推进政策执行。

（2）提升专业服务能力。一是加强思想政治工作，要解放思想、转变作风、苦干实干，牢固树立“今天再晚也是早、明天再早也是晚”的效率意识。二是充分利用近年来国家公务员招录向基层倾斜的政策，积极吸纳文旅产业专业人才充实一线工作岗位。三是结合具体实施的文旅项目，加强一线工作人员尤其是村一级干部的专业素质培训。

（3）强化监督和反馈。一是要构建全方位的文旅产业政策执行监督考核机制，尤为重要的是要注重倾听群众意见，群众满意度要纳入考核奖励评价指标体系。二是科学合理地制定基层考核目标任务，既要防止不合理的任务加码导致基层责任过度泛化，也要防止因为任务缺乏操作性导致的责任边界模糊。三是强化政策执行的监督和反馈，应该及时公开与村集体、村民相关的建设项目的具体方案、项目执行进度以及资金使用情况等，全面接受村民群众和政府的监督和反馈，使得其他执行机构和目标受众对文旅产业发展政策落实情况有充分的知情权和决定权。

3.3   在目标群体层面需要进一步提升目标群体参与度

（1）加大政策宣传力度。建议从以下方面入手：一是充分利用密祉镇各种节庆、赶集日组织相关部门工作人员广为宣讲；二是利用自媒体、学校学生进行政策传播；三是借鉴定点帮扶等扶贫工作经验，充分发挥驻村干部或对口帮扶机构作用，结合巩固脱贫攻坚需要，有针对性地组织目标群众参与文旅发展项目。

（2）营造浓厚参与氛围。建议增加旅游体验项目，提高旅游的娱乐性、休闲性；加强具体文旅项目的推介和宣传，利用政府推介平台积极参与招商引资活动，还可以充分利用弥渡县其他文旅节庆活动吸引社会资本进入密祉。

（3）优化公共决策机制。充分发挥基层党组织作用，发挥群众的主人翁精神，形成发展过程人人参与，发展成果人人共享的良好局面。

3.4   在政策环境层面需要加快补齐要素短板

（1）积极对接国家发展规划，拓展融资渠道，加快基础设施建设。首先要充分利用云南省规划建设滇西旅游环线契机，利用密祉文化旅游项目资源招商引资，补齐交通旅游综合路网建设短板。打通滇西旅游环线巍山至弥渡密祉通道，丰富滇西旅游环线内涵；加强网络基础设施建设，实现5G网络全覆盖目标；提质升级光纤宽带，完成辖区全覆盖。其次，拓展招商引资渠道，借鉴国内其他地方经验，积极主动吸引民间资本参与密祉镇基础设施建设，在发展中实现多方共建共享良好局面。

（2）举办传统节庆活动，营造浓厚文旅氛围。充分利用密祉“花灯、民歌”非遗项目，丰富元宵狂欢周活动内容，紧扣弥渡县委政府组织文化进景区、非遗进景区等系列活动，加快各村文化活动场所建设，力争确保村村有一个花灯广场、一个非遗传习所。

（3）加强融媒体文宣工作，拓展营销渠道。建议一是充分利用云南乡村振兴文化旅游节活动推介密祉文旅品牌；二是组建传统媒体、融媒体的专业文宣团队，全方位宣传推介密祉文旅产品。

主要参考文献

［1］弥渡县统计局.弥渡县2021年国民经济和社会发展统计公报［Z］.2022.

［2］陈振明.公共管理学（研究生教学用书）［M］.北京：中国人民大学出版社，2005.

［3］贺东航，孔繁斌. 中国公共政策执行中的政治势能：基于近20年农村林改政策的分析［J］. 中国社会科学，2019（4）：4-25，204.

［4］豆书龙，叶敬忠. 项目制研究何以成为“显学”：概念辨析、性质定位与实践探索［J］.内蒙古社会科学（汉文版），2019（4）：24-35.

［收稿日期］2023-07-24