民族区域自治：《共同纲领》的创造

■庞松

1949年9月，“序属三秋”的时节。先后到达北平参加新政治协商会议的民主人士已有四五百人，堪称“盛友如云”。7日这天下午，新政协筹备会常委会副主任周恩来来到政协代表下榻的北京饭店，向代表们报告筹备工作情况。在讲到国家制度时，他设问：我们的国家是不是搞“多民族联邦制”？接着分析说，我们主张民族自治，但一定要防止帝国主义利用民族问题挑拨离间中国的统一，所以我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。他就此请代表们考虑。

这里，引出了一个关涉到新中国国家结构形式的重大问题。一些代表知道，中共早期主张过民族自决权和建立联邦国家，但对二十多年中间发生的许多变化，却不甚了解。实际上，正是在为新中国创制建国纲领的时候，毛泽东郑重地提出了这个问题，经研究论证、审慎决策，再拿到政协会议上讨论，最终获得了创造性的解决。

从民族自决到民族自治原则

早在第一次世界大战后，世界范围出现了一个很大的民族自决的浪潮。其主旨，是被压迫民族有权自己决定自己的命运，直至自由分离成立单独的民族国家。承认民族有自由分离权，但并不认为任何条件下实行分离都是适宜的，而需要根据各国的国情、历史条件和民族特点来决定——这是马克思列宁主义处理民族问题的一条重要原则。

俄国十月革命后，伴随着帝俄的崩溃，出现了这样的景观：许多过去被恣意吞并的弱小民族，从帝俄的版图中分离出去，成为一个个独立国家。而刚刚取得革命胜利的俄国无产阶级，又不能不首先摆脱旧有的殖民地、宗主国的政治关系。因此，列宁当时很强调民族自决权的口号，承认各民族有分立的自由；同时实行苏维埃联邦制，引导反对沙俄压迫的各民族，与无产阶级、农民反对资产阶级、地主的斗争联合起来，在自由联盟的基础上，建立各民族苏维埃共和国联邦，逐步向统一的国家过渡。至1922年，成立了苏维埃社会主义共和国联盟。在帝国主义时代，这是一个错综复杂的历史进程，有的民族分离出去，如芬兰，变为资本主义国家。而在俄国的政治历史条件下，这又是不得不采取的政治迂回。

中国共产党在半殖民地半封建国家条件下诞生，自然受到民族自决浪潮的影响和鼓舞。党的创始人“南陈北李”，对联邦制均表赞同。李大钊说，国家、民族都有个性和共性，而“联邦主义对这两点都很适宜”。陈独秀则认为，“联邦与分立不同，仍无妨于国家之统一”。当时军阀封建割据造成中国本部与疆部不统一，1922年中共二大的决议案提出：“统一中国本部（包括东三省）为真正的民主共和国。”“蒙古西藏回疆三部实行自治，为民主自治邦。”“在自由联邦制原则上，联合蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国。”

1928年在苏联举行的中共六大的政治决议案，提出“中国革命现在阶段底主要口号”之一，便是“统一中国，承认民族自决权”。这一原则忠实地贯彻于创建苏区的政权建设。1934年1月，以毛泽东的名义签署的《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定：“中华苏维埃政权承认中国境内少数民族的民族自决权，一直承认到各小民族有同中国脱离，自己成立独立的国家的权利。蒙古，回，藏，苗，黎，高丽人等，凡是居住在中国的地域内，他们有完全的自决权，加入或脱离中国苏维埃联邦，可建立自己的自治区域。”

然而，当时的严重动向是，日本相继侵占东三省和内蒙古东部地区后，立即扶植溥仪建立了伪满洲国，又以德王为首成立伪蒙疆联合自治政府，极力鼓吹要帮助蒙古族“独立自治”，妄图用“分而治之”手段分化和削弱抗日力量。在整个中华民族的危机日益加剧的情况下，单纯的民族自决权口号已不适应抗日救亡的形势了。

这时，红军长征历经湘、黔、滇、川、康、甘、青、陕等省，通过了苗、瑶、壮、侗、布依、土家、白、纳西、彝、藏、羌、回、裕固等13个少数民族的聚居区，使党对中国少数民族的状况有了较切实的了解。以刘伯承与小叶丹“歃血为盟”为象征，红军在长征途中帮助彝、藏民族建立了几个带自治性质的少数民族政权，通过实现各民族的真正解放与平等，以达到团结起来共同抗日的目的。

根据抗日救亡运动的新形势，1936年9月中共中央果断地放弃苏维埃共和国的口号，代之以民主共和国的口号，以“团结一切抗日力量来保障中国领土完整和预防中国人民遭受亡国灭种的惨祸”。随后，又于1937年8月公布《抗日救国十大纲领》，明确提出动员蒙、回及一切少数民族，在民族自治的原则下共同抗日的主张。其重点转向中国各民族联合起来，从帝国主义奴役下争取中华民族独立，而不是各民族的自决和分离。从单纯主张民族自决，进到提出民族自治原则，这是共产党根据中国自己的情况解决民族问题的新的开端。

1938年10月，在中共六届六中全会上，毛泽东提出了解决国内民族问题的新的理论观点和政策主张。他在《论新阶段》的报告中说：

“我们的抗日民族统一战线，不但是国内各个党派各个阶级的，而且是国内各个民族的。”“第一，允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有平等权利，在共同对日的原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。第二，各少数民族与汉族杂居的地方，当地政府须设置由当地少数民族的人员组成的委员会，作为省县政府的一部门，管理和他们有关事务，调节各族间的关系，在省县政府委员中应有他们的位置。”

这是对民族自治思想的最初阐述，虽尚未明确区域自治政策，但提出了各民族“联合建立统一国家”的主张。

此后，针对日本侵略者策动在甘、青、宁三省建立“大回回国”傀儡政权的险恶计划，西北工委在贾拓夫领导下，对蒙古和回回两个民族的历史、政治、经济、文化进行细致的调查研究。民族问题研究室的刘春跑遍了西安所有的书店，凡是有关少数民族的书刊资料都买回来，还从毛泽东那里搜罗了几本藏书；王铎等赴绥远伊克昭盟七个旗考察；马文良等赴关中、陇东、三边考察，马牺牲在考察途中；李维汉则着重对回族的历史和特点作了深入研究。大家夜以继日地工作，写出《回回民族问题提纲》、《蒙古民族问题提纲》，为中央制定民族政策提供了科学的依据，打开了西北少数民族工作的新局面。

经过一段时间的努力和摸索，1941年5月，陕甘宁边区政府将民族区域自治政策列入新颁布的《陕甘宁边区施政纲领》之中，明确规定：“依据民族平等原则，实行蒙、回民族与汉族在政治、经济、文化上的平等权利，建立蒙、回民族的自治区。”这就开始了以民族区域自治的基本政策来解决国内民族问题的初步实践。

按照施政纲领，陕甘宁边区先后在新正、定边、曲子、盐池、镇宁、镇原、环县等县以及鄂托克前旗，建立了回民自治区和蒙民自治区等区乡政权。对于这些自治政权，边区政府规定可通过选举组成以本民族代表为主的政府；自治政府可在统一领导下建立少数民族抗日武装，给予独立作战权利；边区、县、乡参议会中要有少数民族自己的代表。经济方面，边区政府发放救济款扶助他们的生产，减免一切负担。文化教育方面，均设立了本民族的文化机关，建立回民小学，实行免费教育。另外，边区政府还多次就宗教信仰自由、尊重民族风俗习惯、使用民族语言文字等方面颁布了有关法令。

尊重少数民族的宗教信仰和风俗习惯，由贾拓夫精心选址，在延安北门外风景秀丽的桃花山上，专门兴建了一座清真寺，毛泽东亲笔题写的寺名，镌刻在寺前的石碑上。落成典礼完全按伊斯兰教仪式进行，所有回民均跪伏于清真寺内，由延安阿訇主持。朱德、谢觉哉、李维汉等都参加了典礼并讲了话。延安城内还专设了两个清真食堂，为过往的回族群众提供方便。在蓝家坪对岸，一座别致的建筑矗立在延水河畔，“成吉思汗纪念堂”七个大字，也是毛泽东的手笔。毛泽东、朱德还亲自发起每年春夏两季对“一代天骄”成吉思汗的公祭活动，以激发蒙族人民的抗战热忱。为培养少数民族干部，陕北公学与中央党校创办了延安民族学院，第一次就招收蒙、回、藏、苗、彝、满、汉等各族青年300多人。在帮助发展生产、组织境内外贸易交流、提高少数民族人民生活水平方面，边区政府做了大量工作。民族区域自治的施行，使陕甘宁边区成为全国少数民族解放的灯塔。

民族区域自治的范例

陕甘宁边区、包括西北地区实行民族区域自治的实践，为中国共产党解决民族问题提供了新的经验。然而，这毕竟还只是局部的，限于个别民族的，而且主要是为着团结各民族人民一致抗战。要把它确定为一项国家制度，无论在条件、时机和实践经验上，都远未成熟。

因此，1945年召开的中共第七次代表大会，并未把民族区域自治上升到党的纲领的意义上来。毛泽东在他著名的《论联合政府》报告中，对党的一般纲领的阐述，仍采用了过去的提法，即：“在新民主主义的国家问题与政权问题上，包含着联邦的问题。中国境内各民族，应根据自愿与民主的原则，组织中华民主共和国联邦，并在这个联邦基础上组织联邦的中央政府。”七大通过的党章也规定，党在目前阶段的任务，是“为建立各革命阶级联盟和各民族自由联合的新民主主义联邦共和国而奋斗”。

抗日战争胜利后，中国共产党尽最大努力争取和平建国，迫使蒋介石国民党在重庆举行政治协商会议。在拟定各项议案中，以周恩来为首的中共代表团不失时机地将我党的基本民族政策公诸于世。经过一系列斗争，1946年1月政协会议通过的《关于宪草问题的协议》中规定：“聚居于一定地方之少数民族，应保障其自治权。”另在《和平建国纲领》中规定：“边疆少数民族所在之各县，应以各该民族人口之比例，确定其实行选举之省县参议员名额。”尽管蒋介石集团很快撕毁了政协决议，发动了全面内战，但中共关于民族自治的主张，已开始为社会各界人士所了解。

在解放战争时期，除了各解放区先后建立了一批县级回、蒙民族自治地方以外，推行民族区域自治最重要的成果，是建立了第一个省级民族自治地方——内蒙古自治区。

在一次大战后的民族自决浪潮中，外蒙古分立为独立国家。内蒙古则因复杂的历史背景，处于东西两部长期分割的状态。抗战胜利后，国民党为抢占地盘，在东蒙扶植反动民族上层，使蒙奸摇身一变成为“政府接收大员”，并重新打起“独立自治”旗号，成立所谓“内蒙古人民共和国临时政府”。面对复杂局面，乌兰夫等一大批蒙、汉族干部奉命驰往各盟旗开展工作，成立了中共领导下的内蒙古自治运动联合会，争取到大多数人摒弃了蒙奸，初步制止了民族分裂活动。

为妥善处理好东蒙自治政府问题，1946年2月中央明示：东蒙应依和平建国纲领，“在辽北省与热河省政府下成立自治区，至多要求成立一个单独的省，作为普通地方政府出现，而不应与中国形成所谓宗主国与类似自治共和国的关系，不必要求单独的货币，单独的军队，甚至单独的国旗等等。”经过乌兰夫等艰苦细致的工作，同年4月举行的统一内蒙古自治运动会议，确定内蒙古必须在中共领导下，实行统一的民族区域自治，以内蒙古自治运动联合会为统一的领导机关，解散东蒙自治政府。全面内战爆发后，中共中央及时指示：“为了团结内蒙古人民共同抵抗蒋介石的军事进攻与政治经济压迫，现在即可联合东蒙、西蒙成立一地方性的高度自治政府。”

经过紧张筹备，1947年4月召开了内蒙古人民代表会议。出席会议的有东西部各盟旗、各民族、各阶层的代表，分别代表着工人、农民、牧民、革命军人、王公贵族、上层人士等。会议通过的《施政纲领》规定：内蒙古自治政府，是内蒙古蒙古民族各阶层，联合内蒙古区域内各民族，实行高度自治的区域性的民主政府；以内蒙古各盟旗为自治区域，是中国的组成部分。由此结束了300年来内蒙古东、西部长期分割的历史。5月1日，内蒙古自治政府正式宣告成立。这是中国境内在少数民族聚居地区建立的最高的民族自治单位。它的建立，提供了省一级民族自治政府的范例。

大政方针的筹谋

这一期间，中央尚未把民族区域自治作为一项国家制度来考虑。1947年10月10日，由毛泽东亲自起草的《中国人民解放军宣言》，首次提出“打倒蒋介石，解放新中国”的行动口号，其中一条基本政策为：“承认中国境内各少数民族有平等自治及自由加入中华民主共和国联邦的权利”。直到三大战役取得决定性胜利，中国革命走上了直接夺取全国政权道路的时候，这个问题才纳入对新中国各项大政方针的总体构想。

1949年2月初，斯大林的特使米高扬秘访西柏坡。毛泽东在会谈中，就建立新中国的一系列重大问题同米高扬交换意见，其中一个敏感问题是蒙古民族的统一问题。此前，1945年8月，宋子文赴莫斯科与斯大林会谈，代表国民党政府承认外蒙古独立。后由国民党政府代表王世杰和苏联政府代表在莫斯科签订《中苏友好互助条约》，并互换了《关于外蒙古问题》的照会。同年10月，国民党政府派代表监督蒙古人民共和国的公民投票。公民投票结果，一致拥护独立。

据俄方公布的“俄罗斯总统档案”有关资料记载，在2月5日的会谈中，涉及中国北部少数民族的独立运动是否与苏联支持有关的问题。

毛泽东提出，新疆伊犁地区正在进行独立运动，这个运动不受乌鲁木齐政府支配，据说伊犁的地方起义者拥有苏制的高射炮、坦克和飞机。

米高扬解释说：我们不主张新疆各民族人民的独立运动，况且苏联对新疆没有任何领土野心，新疆是、也应该是在中国版图之内。

毛泽东又问，苏联如何看待内外蒙古的统一？

米高扬回答说：我们不支持内外蒙古的统一，因为这会使中国丧失很大一块领土。

毛泽东立即反过来说：外蒙古和内蒙古可以统一起来，归入中国的版图。

当天，斯大林对米高扬就此事的报告发来一封电报，供毛泽东参考。内称：

外蒙古的领导人主张中国境内各地蒙古族人与外蒙古联合起来，在独立的旗帜下建立一个统一的蒙古国。苏联政府反对这个计划，因为它虽然并不威胁苏联的利益，但它意味着从中国割出一大块领土。我们认为，即使所有的蒙古人联合为一个自治单位，外蒙古也不会为了在中国政府的版图内实行自治而放弃独立。不言而喻，这件事的决定权属于外蒙古。

毛泽东知悉这个电报后，表示将不拟提出关于蒙古统一的问题。

毛泽东在会谈中向米高扬指出：中国是多民族的国家，有几十个民族，汉族人数最多。我们在民族政策上主要是反对大汉族主义，民族压迫必须取缔，民族间的纠纷必须妥善排解。我们提倡各民族互相团结、互相友爱、互相合作、共同建国。目前主要的是防止和反对大汉族主义，同时也要反对地方民族主义，这两者是妨碍和破坏民族团结、共同发展的祸根子。毛泽东明确表示，人民解放军向前发展，很快就要进入少数民族聚居的地区了，因此，关于对民族问题将会在最近制定出一套相应的方针政策。

论证与决策

6月15日，新政协筹备会在北平成立，下设第三小组负责起草共同纲领。此前，各党派代表曾委托中共方面起草一个草案，并由中央统战部部长李维汉主持两度起草。但当时工作重点在动员一切力量参加和支援解放战争，而现在的重点却在建设新民主主义中国，这是长期性的工作。为此，第三小组组长周恩来说：“中共方面的第二稿也已不适用，必须根据新的形势的需要重新起草。”

第三小组委托中共方面再次草拟初稿。周恩来把自己“关”在勤政殿内一个星期左右，写出草案初稿全文。这份草案初稿与前两稿相比，在具体条文的规定上增添了不少新的内容，构成了此后正式提出的《共同纲领》（草案）的基础。但也有一个情况，即初稿在结构上分一般纲领和具体纲领两大部分，具体纲领部分按“解放全中国”、“政治法律”、“财政经济”、“文化教育”、“国防”、“外交侨务”六个方面，共列45条，并未把民族政策单列为一个方面，而是在条文上一般地规定各民族一律平等，建立民族自治区。经本组成员及到达北平的政协代表几次讨论及修改，8月22日，周恩来将草案初稿交毛泽东审阅。

毛泽东在仔细修改纲领草案初稿的过程中，考虑到建立新中国的任务迫在眉睫，而过去党的纲领中关于建立联邦共和国的内容尚未清理。现在，有了省、县各级民族区域自治的范例和经验，是到了对这个问题加以辨析和解决的时候了。还有一个重要因素，就是随着蒋介石政权在大陆的崩溃，美国政府开始考虑把台湾与大陆分离的政策。就在不久前的3月份，杜鲁门总统正式批准了一项新的对台政策，其目标是“不让台、澎落入共产党手中”，为此要将“该岛屿与中国大陆隔开”。接着，美国官方又抛出“台湾地位未定”论，并在内部酝酿是否将台湾交联合国“托管”。而在中国的西藏及新疆南部，也有一些帝国主义分子在支持所谓“独立”的分裂活动。这些动向，使毛泽东不能不从国家结构形式上思考如何维护中国的统一更为有利。为此，毛泽东提出：要考虑到底是搞联邦，还是搞统一共和国，民族区域自治？看来恐怕还是不要搞联邦。毛泽东并就此问题征询了李维汉的意见，请他加以论证。

李维汉深入研究了这个问题，认为中国与苏联的国情不同，不宜实行联邦制。他具体分析、进行比较说：

第一，苏联少数民族人口与俄罗斯民族大体相等，各七千几百万人。我国少数民族只占全国总人口的6％，并且呈现出大分散小聚居的状态，汉族和少数民族之间，几个少数民族之间，往往互相杂居或交错聚居。

第二，苏联实行联邦制是逼出来的。本来，马克思、恩格斯、列宁、斯大林都主张在统一的（单一制的）国家内实行地方自治和民族区域自治，只在例外的情况下允许联邦制。列宁说：“只要各个不同的民族组成统一的国家，马克思主义者决不主张任何联邦制原则。”列宁又说：“民主集中制不仅不排斥地方自治和具有特殊的经济和生活条件、特殊的民族成分等等的区域自治，相反地，必须既要求地方自治，也要求区域自治。”但俄国经过二月革命和十月革命，许多民族实际上已经分离为不同国家，因此不得不采取联邦制把按照苏维埃形式组成的各个国家联合起来，作为走向完全统一的过渡形式。

我国则不同，各民族在中国共产党领导下，由平等联合进行革命，到平等联合建立统一的人民共和国，并没有经过民族分离，始终都是一个统一的国家。(见杨静仁等：《深切怀念我国统一战线和民族工作的著名理论家》，《人民政协报》1984年9月12日)

李维汉建议在统一的（单一制的）国家内，实行自治地方制。毛泽东和中共中央完全同意李维汉的分析和建议，在有充分论证的基础上，正式确定中华人民共和国不实行联邦制，以更有利于国家的长期稳定和完整统一。在对共同纲领草案的修改中，也相应地增加了民族政策一章的内容。筹备会常委会并决定向参加政协会议的代表进行解释，征得大家的同意。这就回到了本文开篇所述周恩来在北京饭店向政协代表作《关于人民政协的几个问题》的报告的那一幕。

周恩来解释说，中国是多民族的国家，我们主张民族自治，“这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标，还是超过自治范围。”“任何民族都是有自决权的，这是毫无疑问的事。但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这种情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。”“我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使民族自治的权利。”周恩来郑重地向在座的代表们说，我们特地向大家解释，同时也希望大家能同意这个意见。

9月21日至30日，在第一届政协全体会议期间，各民族代表、各党派各团体代表就这一国家结构形式问题进行了严肃、认真的商讨，确定在中国只能建立单一制的人民共和国。大会一致通过《中国人民政治协商会议共同纲领》，其中单列第六章“民族政策”共四条，明确规定：

中华人民共和国境内各民族一律平等，实行团结互助，反对帝国主义和各民族内部的公敌，使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭。反对大民族主义和狭隘民族主义，禁止民族间的歧视、压迫和分裂各民族团结的行为。

各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。

从这时开始，在统一的国家内实行民族区域自治，就作为中华人民共和国的一项基本制度和基本国策确定下来。联邦制还是单一制下的民族区域自治，这个问题几乎伴随了中国共产党领导民主革命的全过程，而在筹建新中国的政治协商会议上最终获得成功解决。这一重大决策，是中国共产党将马列主义的民族理论运用于中国实际的一个新的伟大创造。它反映了中国自秦汉以来，尽管各民族间有过纷争和对抗，存在过割据和分裂的局面，但国家的统一始终是历史发展的主流。各民族融合在统一的国家内，在政治、经济、文化的交往联系上建立了相依共存的密切关系，形成了维护祖国统一的共同心理和中华民族的巨大凝聚力。到了近代，国内各民族在抵御帝国主义列强侵略压迫的斗争中，同生死，共命运，直到在中国共产党领导下推翻三座大山，取得了中国革命的胜利，从而使各族人民固有的合作关系，形成了血肉不可分离的整体。维护国家的统一更成为不可逆转的潮流。

正如周恩来后来反复指出的：“我们是根据中国民族历史的发展、经济的发展和革命的发展，采取了最适当的民族区域自治政策，而不采取民族共和国的制度。因此，中华人民共和国是单一体的多民族的国家，而不是联邦国家，也无法采取联邦制度。”“我们采取的民族区域自治政策，是为了经过民族合作、民族互助，求得共同的发展、共同的繁荣，中国的民族宜合不宜分。”

一届政协《共同纲领》的这一独创性贡献，后来载入历次颁行的《中华人民共和国宪法》。这对于今后在任何复杂情况下，都始终保持整个国家的完整统一和国内各民族的大团结，具有不可估量的深远意义。■