农村改革与公共权力的划分

郑　法

一.第二次分权分什么

政府该作什么，不该作什么，这是政府权力的限度问题。而反映在农村改革问题中，就是一个政府与农民的分权问题。一个万能政府肯定不是一个高效、能激发民众活力的政府，这一点人民公社已经证明了。

1978年以来的家庭联产承包责任制改革，实质就是对万能政府的改造。这是1949年之后政府与农民之间的第一次真正分权，其核心是承认农民的财产权。这次分权是农民首先推动的，继而政府承认并推广了这一突破，使之制度化；政府从有限度地承认农民的财产权开始，农民逐渐获得了有限度的自主权和有限度的乡村自治。由此可见，第一次分权不可避免地带来并扩展了农民的自主权。

在农村的改革下一步怎么走?答案是：必须在国家与农民之间进行第二次分权——建立农民自有、自治、自享的组织。

第一次国家与农民分权对传统农村组织结构的冲击是人民公社—生产大队—生产队被乡人民政府—村民委员会—村民小组取代了，同时，大量的农村基层政权机构、政府职能部门陷于瘫痪、半瘫痪状态。一项统计数字说，1978年以前，全国共有畜牧兽医部门5.3万个，人数30万，三中全会之后，三分之一的乡站瓦解，整个系统处于半瓦解状态。[1]如果国家与农民的第二次分权成为现实，将意味着对农村基层政权组织发起新一轮更大冲击。

从1986年9月起，政府开始号召进行农村基层政权体制改革，1992年，进一步提出“加快县级综合改革势在必行”。……