我国民族法制建设的新阶段

宋才发　韩小兵　吴宗金

与《中华人民共和国民族区域自治法》（1984年）相对照，《中华人民共和国民族区域自治法》（修正案）对某些条款在原有基础上进行了多处删除、修改和增加，使条文总数目增加了7条，增加款项10余款。概括起来主要是从立法技术方面或者是从立法内容方面进行了较大的完善，以下仅对其中几个突出方面加以阐述。

就立法技术层面而言，《中华人民共和国民族区域自治法》（修正案）体现出以下三个特点：

第一，正确处理民族区域自治法在我国法律体系中的地位，注意本法与宪法和其他法律的衔接。如把本法序言第五自然段中原表述的指导思想改为“在马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论的指引下”；建设目标改为“把祖国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”等，都与1999年宪法修正案相一致。又如在原法第44条之前增加一款作为第一款：“民族自治地方实行计划生育和优生优育，提高各民族人口素质。”这样，既与现行宪法第25条“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”的规定相衔接，又体现了民族自治地方的自治权。上述这些改变都充分表明《中华人民共和国民族区域自治法》作为我国法律体系中的一部基本法律与宪法的一致性。另外，在第七章“附则”中增加第73条：“国务院及其有关部门应当在职权范围内制定实施本法的具体措施和办法。”“辖有自治州、自治县的省、自治区和直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况，制定实施本法的具体办法。”这一规定有助于从法律体系上保障民族区域自治法的贯彻执行，与此同时还进一步表明《中华人民共和国民族区域自治法》作为宪法和行政法规、规章、地方性法规之间的承上启下的法律地位，又与2000年7月1日施行的《中华人民共和国立法法》第63条规定的地方性法规的立法权限相吻合。总之，从宏观角度而言，《中华人民共和国民族区域自治法》（修正案）的这些变化有利于我国社会主义法律体系的协调和完善。

第二，立法语言更加规范，表达力求准确。修正案将原文本第17条第1款“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员，要尽量配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员”、第18条“民族自治地方的自治机关所属工作部门的干部中，要尽量配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员”中的两处“要尽量配备”改为“应当合理配备”；将第67条第2款“在民族自治地方的企业事业单位，要尊重当地自治机关的自治权...... ”中的“要尊重”改为“应当尊重”。修改后的条文使原本不够清晰的法律规范的类型变成为典型的命令性法律规范，使法律为相应的行为主体设定了积极的行为义务。修正案在第16条、第23条和第34条中的“省、自治区”后增写“直辖市”，使该法的相关规定准确全面地覆盖了全部调整对象，弥补了本法以往对于像重庆市这样辖有自治州、自治县的新增直辖市缺乏规范依据的遗憾。修正案还将原第37条第1款和第65条第2款中的“民族学院”改为“民族高等学校”，将原第37条第3款中的“招收少数民族学生为主的学校”改为“招收少数民族学生为主的学校（班级）和其他教育机构”，这些改动准确反映出目前和未来我国民族教育包括民族高等教育办学模式多样化的现状和趋势。

第三，法律本身的可操作性增强，提高立法的效度。如原第20条规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。”修改为在此之后增写“该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复”，使民族自治地方得以及时确定适用变通规定、停止执行或者应当执行上级国家机关的决议、决定、命令和指示，避免因上级机关推诿扯皮、工作效率低下造成的长期性法规或者政策的真空现象。又如原第57条仅笼统地规定上级国家机关对民族自治地方的商业、供销和医药企业“给予照顾”，现改为较具体的“从投资、金融、税收等方面给予扶持”。再如原第47条中规定了司法机关审理和检察案件应当使用当地通用的语言，但并未规定有可操作性的措施，现在其后增加了“并合理配备通晓当地通用的少数民族语言文字的人员”的表述，这样，就从司法机关自身的建制方面增加了保证司法程序中少数民族语言文字自治权的实现措施。

就立法内容层面而言，《中华人民共和国民族区域自治法》（修正案）主要体现出下列六个方面的特点：

第一，确切申明民族区域自治制度是国家坚定不移地实行的一项基本政治制度。序言中将民族区域自治定位为“国家的一项基本政治制度”，并要“继续坚持和完善民族区域自治制度，使这一制度在国家的社会主义现代化建设进程中发挥更大的作用”，清楚表明了作为充分体现党和国家民族政策的民族区域自治制度在我国政治制度中的重要程度——是根基和柱石的组成部分，动摇不得，并强调了它在我国政治生活中存在的长期性。这一原则精神在原第14条第二款的修改中也得到了充分体现。民族自治地方的建立，是整个民族区域自治制度实行的基础，基础的动摇毫无疑问会导致制度的破坏。因此，该条修改从民族自治地方的撤销、合并、变动的严肃性和程序性等全方位出发，进一步加强了现有的各民族自治地方的法律地位的稳固性。

第二，理顺了民族区域自治法内部重大制度之间的关系。《中华人民共和国民族区域自治法》除序言、总则和附则外，第二章至第六章实质上是规定民族自治地方行使自治权与上级国家机关处理有关民族自治地方事务之间的关系问题。现将第六章“上级国家机关的领导和帮助”修改为“上级国家机关的职责”，这一改动使《中华人民共和国民族区域自治法》在结构、内容上更符合我国民族区域自治制度的本质。我们是要通过实行民族区域自治制度，加速民族自治地方经济、文化的发展，最终实现各民族平等、团结和共同繁荣的历史使命。民族自治地方的历史和现实状况都表明没有国家的作用，单纯依靠民族自治地方的力量是无法达到上述目标的，而国家对民族自治地方的发展也具有义不容辞的责任。因此，从“领导和帮助”到“职责”的变化，能够更好地体现这种关系。而且“职责”本身所表达的就是一种法律关系，而“帮助”则更多的给人以道德范畴的感觉。

第三，体现了发展社会主义市场经济的时代特色。修正案首先在序言的第五自然段中加入了“发展社会主义市场经济”的原则要求，而后在许多具体条文的修订中也都体现了这一精神。例如，在第27条第1款中增加了民族自治地方的自治机关在坚持社会主义原则的前提下，根据法律规定和本地方经济发展的特点，合理调整生产关系和“产业结构，努力发展社会主义市场经济”的内容，并针对目前许多民族自治地方的所有制成分相对单一，公有制以外的其他所有制经济成分发展薄弱，尚未形成市场经济所要求的多种经济主体之间繁荣的、良性的市场竞争机制，社会经济发展相对缓慢的现状，增加一款作为第2款：“民族自治地方的自治机关坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，鼓励发展非公有制经济。”另外，删除了第31条和第59条第2款等典型反映以往计划经济体制下中央和地方统购统销关系的条款。再如原第60条现改为：“上级国家机关在投资、金融、税收等方面扶持民族自治地方改善农业、牧业、林业等生产条件和交通、能源、通信等基础设施；扶持民族自治地方合理利用本地资源发展地方工业、乡镇企业、中小企业以及少数民族特需商品和传统手工业品的生产。”这一改动明确了上级国家机关对民族自治地方的扶持手段、重点扶持的产业部门及其环节，摒弃了原条文中包含的浓重计划经济色彩的由国家对各项生产经营事务的全过程一包到底的做法。

第四，着重强调发展民族教育事业。这一特点表现在法律以较大篇幅，从民族自治地方和上级国家机关两个方面规定采取相应措施，加大对民族教育的投入，切实保障民族教育水平的稳步提高。首先，修正案对自治机关行使教育自治权的有关条款进行了修改。如原第37条第2款规定“民族自治地方的自治机关可以为少数民族牧区和经济困难、居住分散的少数民族山区，设立以寄宿制为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学。”现修正案将其中的“可以”删除，使原来的授权性规范改变成为命令性规范，并在此款后增加“当地财政困难的，上级财政应当给予扶持"的要求，该条还另外增加了第4款：“各级人民政府要在财政方面扶持少数民族文字的教材和出版物的编译和出版工作。”体现出必须全力以赴坚决办好教育的法律思想。该条第3款所规定的教学语言的使用修改为“可以使用本民族的语言文字教学，从小学高年级起开设汉语文课程，推广全国通用的普通话和规范汉字”。这一改动更加有利于民族教育目的的实现，即促进各民族间的相互交流和学习，使国内各民族共同进步，共同繁荣。其次，修正案加大了上级国家机关对民族教育的法律责任，不仅对原有第65条的两款进行了修改，还另外新增设了两款。将第1款修改为更有力度和更加具体的规定：“国家应当加大对民族自治地方的教育投入，并采取特殊措施，帮助民族自治地方加速普及九年义务教育和发展其他教育事业，提高各民族人民的科学文化水平。”第2款的修改增加了高等学校和中等专业学校对少数民族考生和在校学生的特别优惠措施，新增设的第3款和第4款对国家在内地发达地区举办民族校（班）、民族师资的培养等方面作了规定。这些新的规定力求从多种渠道、多种方式扶持民族自治地方加速发展少数民族教育事业，表现了党和国家对民族教育的高度重视。

第五，加大了国家和各级人民政府对民族自治地方的多方扶持力度。法律将原有的有条件的、不确定的、不公平的财政补助制改为规范的财政转移支付制度对民族自治地方进行经济扶持，具体表现为将原第33条第3款和第4款所规定的“民族自治地方的财政收入和财政支出的项目，由国务院按照优待民族自治地方的原则规定”以及“民族自治地方依照国家财政体制的规定，财政收入多于财政支出的，定额上缴上级财政，上缴数额可以一定几年不变；收入不敷支出的，由上级财政机关补助”，合并修改为“民族自治地方在全国统一的财政体制下，通过国家施行的规范的财政转移支付制度，享受上级财政的照顾”；同时将第58条“上级国家机关合理核定或者调整民族自治地方的财政收入和支出的基数”，修改为“随着国民经济的发展和财政收入的增长，上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式，增加对民族自治地方的资金投入，用于加快民族自治地方经济发展和社会进步，逐步缩小与发达地区的差距。”此外，法律还增加了多项条款，规定多种方式、多种渠道解决民族自治地方所面临的资金短缺、资源开发、基础设施建设、科技创新和推广、脱贫等重大问题。如在第55条和原第62条中分别增加了第2款：“国家制定优惠政策，引导和鼓励国内外资金投向民族自治地方”；“国家引导和鼓励经济发达地区的企业按照互惠互利的原则，到民族自治地方投资，开展多种形式的经济合作”。在新增加的第56条、57条、58条、65条第2款及69条中对这些重大问题作了更加具体详尽的规定。

第六，注重民族地区经济建设中的生态环境保护。修正案通过增加条款或者内容的方式，对民族自治地方行使自治权和国家实施建设中的生态环境保护法律责任作出了明确规定。如在原第28条第1款和第2款后增写了行使自然资源自治权过程中“改善生态环境，实现人口、资源和环境的协调发展”以及“严禁在草原和森林毁草毁林开垦耕地” 的义务。新增加的第66条，更是用了3款的篇幅填补了原立法在该领域的空白。

《中华人民共和国民族区域自治法》的修订具有深刻的现实意义和深远的历史意义，主要表现在：

它是对我国半个多世纪以来实行的民族区域自治制度的总结、肯定和发展。回顾民族区域自治制度的历史，使我们看到它的合理内涵和取得的辉煌成就，那就是它以各民族平等为立足点，以保障少数民族平等权利的实现为核心内容，以维护国家统一、各民族团结和促进各民族共同繁荣为使命，我国改革开放的成功现实雄辩地证明它已经为维护国家统一、安定和各民族的大团结作出了不可磨灭的贡献。因此，此次法律修订告诉我们，必须继续坚持这一基本政治制度不动摇。同时我们也看到，由于自然条件和社会历史等方面的原因所造成的地区差距和民族差距，使得最终实现各民族的共同繁荣还需要我们锲而不舍地努力，继续发展和完善该项基本制度是一条根本途径。此次法律修订的基本任务也在于此，从法律修订所做的删除、修改和增加的内容看，均鲜明地反映了这一基本思想。

它指明了在新的历史时期民族区域自治制度的重点发展方向和目标。在新的历史时期，民族区域自治制度的走向也应当与此相适应，即在继续保持国家统一、安定，各民族团结的政治局面下，加速民族自治地方经济社会和文化的发展，这是实现各民族共同繁荣的必由之路。《中华人民共和国民族区域自治法》修订的重点内容，也是围绕加快民族自治地方的经济建设这一大方向规定了上文所述的多方面措施。

在保障少数民族权益的同时，为刚刚开始的西部大开发保驾护航。刚刚开始的西部大开发战略区别于其他国家区域开发的重要特征之一，就在于它主要是在少数民族聚居的西部地区，即民族自治地方进行，这就必然使国家的西部大开发战略与民族区域自治制度发生联系；认真贯彻执行修订后的《中华人民共和国民族区域自治法》，不仅有助于法律规定的各项民族自治权的实现，也有利于西部大开发的顺利进行。

为民族地区经济的快速发展提供了全方位的法制保障。通过此次修订，《中华人民共和国民族区域自治法》所规定的各项制度都得到了相应的完善，为民族地区经济的超常規发展，迅速缩小同东南沿海等发达地区的差距，尽快实现区域经济的协调平衡发展创造了很好的法律条件。