统筹城乡协调发展　落实农民国民待遇

孙继业

中共十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标。要实现这个目标，重点、难点也在农村。从总体小康的16项指标来看，目前已经实现了13项，而没有实现的3项全部在农村。没有农村的稳定，就不会有全国的稳定；没有农业的现代化，就不会有全国的现代化；没有农民的小康，就会有全国人民的小康。“三农”问题已经成为影响我国经济发展的首要问题，其核心则是农民的收入问题。自1997年以来，农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距从1983年的1.8∶1扩大到去年的3.2∶1，大大高于1.5∶1的世界平均水平，并且还有不断扩大的趋势。原因虽然是多方面的，但农民的国民待遇问题是人为造成城乡差别的一个重要因素。中共十六届三中全会提出了统筹城乡发展的新思路，中央一号文件以促进农民增收为主题，充分说明了中央对“三农”问题的高度重视。为进一步统筹城乡发展，落实农民的国民待遇，特提出以下建议：

一、改革城乡分割的户籍制度，给农民以平等的公民权。自从1958年《中华人民共和国户口登记条例》颁布实施以来，农民便失去了1954年宪法规定的“自由迁徒”的权利，被牢牢地束缚在贫瘠土地上。农民的孩子天生是农民，这种城乡分割的户籍世袭制度是计划经济的产物。从而造成了不同的身份制度、就业制度、教育制度、医疗制度、保障制度、公共服务制度的城乡差别。这种城乡分割的二元结构，已成了农民进城的一道门槛，不仅限制了农民自由迁徙的人身权利，而且也使农民失去了平等就业的机会和享受社会保障的权利，这是极不公平的，也是不符合市场经济法则的。市场经济的基本特征就是机会均等，而现行的户籍制度，不仅不利于农民公民权利的保障，而且也不利于农村剩余劳动力的转移，不利于加快城市化进程的，“孙志刚事件”不能不引起我们的反思。建议尽快改革现行户籍制度，取消“农业户口”和“非农业户口”的人为差别，逐步建立城乡统一的户籍管理制度。

二、取消农民就业的限制性规定，保障农民工的合法权益。实践证明，减少农业就业规模是富裕农民的必由之路。据统计，去年全国农村外出务工人员已达9900多万人，农民收入增量中有47.8％来自打工收入。农村剩余劳动力进城务工，已经成为农民增收的一个重要渠道。但是目前的一些城镇就业政策限制了农民进城和公平就业，对农民工的待遇仍然带有一定的歧视性。本来农民和工人只是一种职业称谓，不是一种固定的身份。但是现在农民即使进城当了工人，成为产业工人的一部分，仍被叫做“农民工”，享受不到城镇职工应有的福利和保障待遇。只有少量农民工拥有符合法律规定的劳动合同，大量的农民工只能干“脏、累、差”的临时工，而且工资极低，被拖欠工资的现象非常严重。据报道，去年底建筑行业清欠农民工工资228亿元，但仍有48.5％的陈欠未清，农民工成为流动在城市边缘和底层的一个弱势群体。应尽快取消对农是进城就业的限制性规定，加快建立城乡统一的劳动力市场，逐步形成城乡劳动者平等的就业制度，使农民工也能享受到与市民同等的待遇。

三、建立城乡统一税制，实现城乡税收义务平等。目前进行的农村税费改革，虽然在一定程度上减轻了农民负担，但是这种改革还很不彻底，不符合现代税收制度的要求。现代税收制度的基本原则是对商品征税，产品进入市场就征税，不进入市场就不征税。而现行的农村税改政策包括对农民吃的口粮、留的种子、饲料都要征税，并且不扣除成本、费用，实际上是对全部农产品征税，不是对商品征税。据统计，目前我国农业商品量大约占农业产品总量的40％左右，等于无形中增加了农民60％的额外负担，这显然是不合理的，市场经济不能拿地租当税收。目前，我国农业税占财政收入的2.6％，已经具备了取消农业税和反哺农业的条件。应改征个人收入所得税，尽快建立城乡统一的税收制度，实现城乡税收义务的平等。

四、加大政府公共财政投入，为农民提供公共产品。长期以来，农业以“剪刀差”的形式为工业积累做出了巨大牺牲，但农民却很难享受到公共产品服务。城市的道路、供电、供水、供暖、供气、通讯、教育、文化、卫生、体育等公共产品，主要是靠政府投资。而农村则主要靠农民集资，“人民道路人民修”、“人民教育人民办”，就连乡、村干部的工资也靠农民来供养。应当说，这是一种不公平的国民待遇，不符合社会主义的本质和公共财政的要求。实际上这是政府职能上的“缺位”，忽视了政府提供公共产品和促进社会公平的职能，忽略了城市和乡村的协调发展，造成了“一条腿长、一条腿短”的局面，使城乡差别进一步拉大。政府要进一步加大农村转移支付力度，改造落后的农村公共基础设施；大力促进农村社会事业发展，提高农村物质文化生活质量。

五、逐步建立健全农村社会保障制度。由于长期的二元经济结构造成了城乡社会保障制度长期处于分割状态，广大农民不但没有养老、医疗等社会保障和社会福利，甚至连保障全体公民基本生存权利的基本生活保障制度也没建立起来，还有2800多万农民生活在年均收入627元标准的贫困线之下。因此，中共十六大提出了“探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”的目标。鉴于目前我国经济水平，在农村实行全面的社会保障是不现实的，但是当务之急，最起码应当首先建立最低生活保障制度。这是目前市场经济国家普遍实行得以保障全体公民基本生存权利为目的的社会救助制度，也是社会保障体系中的最后一道安全网，有利于优先解决农村的贫困问题，有利于保障农民的生存权，有利于促进城乡的协调发展。