林权抵押驶入深水区

史可山　等

林权抵押作为一项重要的金融创新，对破解三农融资难题提供了一条有效途径。南平人行的调查报告表明，林权抵押的推进正面临一些深层次的问题，突破这些深层约束需要进一步创新。

问题

供需结构不匹配。从林权贷款品种看，目前只有直接向大户林农和林企发放林权抵押贷款和由担保公司担保，用林权进行反担保的两个信贷产品，缺少适合林业生产需求特点的信贷产品，特别是能惠及和适合众多小户林农资金需求的信贷产品。据调查，目前各金融机构发放森林资源资产抵押贷款的对象主要集中在林业大户，其份额占95%以上，而小户林农的贷款不足5%。如浦城县发放林权贷款101笔，4300万元，其中最大的一笔是300万元，最小的一笔是15万元，小户林农贷款未发放一笔。大部分小户林农因其林地面积小或林地林龄低而得不到必要的贷款支持。

从贷款期限看，辖区林权抵押贷款90%以上为一年期的短期贷款，一年期以上的较少。由于林业生产周期较长，最快的如毛竹到成材也需要三年时间，而其他经济林作物则时间更长，林木生产周期与金融信贷期限不匹配的问题突出。

从林权贷款成本看，农信社发放林权抵押贷款的利率一般在基准利率的基础上再上浮70%，最高的上浮100%，商业银行对森林资源资产抵押贷款的利率一般在基准利率的基础上再上浮30%～50%，比其他贷款的利率多上浮了20%～50%。此外，林权抵押贷款还需按评估量大小支付6‰～0.1‰不等的评估费，通过担保公司担保的还要缴纳3‰担保费。经测算，林权抵押贷款比房产抵押贷款的成本一般要高出3～5个百分点，个别县市的林权抵押贷款成本高达12%，与民间借贷利率相差无几。

贷款管理不规范。一是未建立林权抵押贷款管理办法，基层行无章可寻，缺乏操作规范性。据调查，目前南平市辖内各商业银行均未制定明确的林权抵押贷款管理办法，多是参照消费贷款、助业贷款等管理模式发放贷款，造成基层信贷人员开展业务心存顾虑，担心贷款一旦出现风险，其用途的合规、合法性不符合上级行的信贷管理规定，制约了该项业务的拓展。二是各商业银行对林权抵押贷款没有统一信贷科目设置或无明确科目归属，只能采取变通的办法在其他信贷科目中体现,造成林权抵押贷款科目归属随意和不确定性,影响业务开展。

配套措施跟进慢。一是森林资源的流转体系不完善,金融部门担心执行债权难。目前各级林业管理部门虽然已成立林业服务中心，为林农和金融机构提供确权、评估、登记、监管等服务，但其功能未充分发挥，林权流转还不够顺畅，造成金融债权难以实现。如建瓯市在近年发放的129笔林权抵押贷款中发生展期和逾期的有41笔，占31.78%。二是林权评估缺乏权威性和公正性。如有的贷款户在向金融机构办理林权抵押贷款时，为能多取得信贷资金，通常要求评高其用于抵押林木的价值，许多用于抵押的林木评估价格虚高，加大了银行信贷资金的风险。如建瓯市某竹业有限公司的林权实际价值仅30万元左右，评估值却达到232万元，近实际价值的8倍，有的金融机构对此心有余悸，被迫停办了该项业务。三是木材采伐指标的不确定性，给贷款人带来到期不能还款的风险。四是林业担保运作不畅。从南平市来看，在经贸委登记在册的担保机构有29家，注册资本1.7亿元，其中从事林权抵押贷款担保的仅8家，注册资本最高的只有1000万元，担保机构实力普遍较弱。同时，金融机构与担保公司协作的利益关系普遍较难协调，作为担保公司普遍要求获得较高的贷款放大倍数，而从防范风险考虑金融机构则是尽可能压低贷款的放大倍数，致使很多担保公司与银行协作无果而终。加上部分担保机构运作不规范，如收取担保手续费较高且比例不一，无专门管理机构等，担保机构仍无法有效地为林权抵押贷款进行担保。

对策

完善法律法规

一是修订完善有关抵押担保的法律法规。《担保法》第三十七条第二款规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押。而《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》指出：“国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可以通过承包、租赁、转让、拍卖、协调、划拨等形式参与流转”；“森林、林木和林地使用权可依法继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作的条件”。国家林业总局印发的《森林资源资产抵押登记办法(试行)》第三条明确规定“可用于抵押的森林资源为商品林中的森林、林木和林地使用权”。对林地使用权能否抵押问题，上述有关法律和政策规定不一。为了促进农业和林业资源的合理流转，建议适当修订《担保法》，允许“耕地、林地等集体所有的土地使用权”抵押。二是有关部门要联合制订出有利于促进林权抵押贷款业务健康持久发展的有关政策法规，诸如列入国家产业发展规划、在贷款通则和保险条例上予以明确可行性的操作办法等，为指导全国各地统一规范有序地开展林权抵押贷款业务提供政策依据，以切实解决林权抵押贷款政策制度安排滞后制约业务发展的问题，推动全国林权抵押贷款业务的蓬勃有序发展。

强化金融创新

开发小户林农林权质押贷款。可按照信用农户的评定标准，根据林农的个人信誉、还款记录、林木拥有量及所从事林业生产经营活动的规模、经营能力、偿债能力等指标，对林农进行信用等级评定，并根据其信用等级核定一定的贷款额度。农信社在核定的额度内采取“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的办法向林农发放只需办理林权抵押登记、借贷双方协议评估林木价值的林权质押贷款。

推广小额林权抵押贷款。在小户林农林权质押贷款之外，农信社还可对经有权评估部门评估的林农林业资产按评估价值的一定比例，直接向小户林农发放林权抵押贷款。

开办林农联保贷款。其方式类似于农户联保贷款。由农信社选择5～10户具有一定林木资源规模的林农建立负有连带责任的联保贷款小组，并确定1户较大户与农信社发生信贷关系，由该大户将所有联保户的林权证收集，并进行统一评估、抵押，贷款与还贷均由该大户统一负责。

探索适合林权抵押的登记办法。根据最高人民法院于2000年12月13日公布施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》的规定，只要当事人办理了抵押物登记，人民法院可以认定抵押有效，未强求一定要事先评估。因此，对借贷双方协商确定森林资源抵押物价值情况的，林业部门应给予办理抵押登记手续。同时，适当下调评估费用，特别是对小户林农评估费用征收更应实行优惠，以切实减轻其负担。

创新农村金融机构体系。现阶段农村金融机构网点大量收缩，金融服务缺位，形成了农村信贷市场农村信用社独家经营的局面，大量的农村经济实体与农户寻求信贷支持只能走“独木桥”，信贷市场缺乏竞争与活力，在相当程度上抑制了林权抵押贷款业务的拓展。应根据2006年中央1号文件“鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织”的精神，及时总结推广“只贷不存”试点成功经验，大胆探索建立适合当地农村经济发展需要的农村小额信贷组织。要通过培育建立农村小额信贷组织，进一步改善和提升农村金融的服务水平，促进形成更加多样化的农村金融服务体系，为打破农村信用社垄断农村信贷市场、林权抵押贷款停滞不前的局面创造条件。

健全风险控制

组建林业专业性担保公司。可采取由政府部门出资启动、广泛吸收民间资本、林业企业或林农参股等形式，扩大担保基金规模，以解决担保公司担保能力不足问题。同时引导担保机构适当降低担保手续费，减轻借款人的经济负担。

加强金融机构与担保公司的协作，正确处理双方利益关系。金融机构要选择资金实力较强、管理较规范、社会信用较好的专业担保公司作为合作伙伴，并适当降低经担保公司担保的贷款利率，把上浮水平控制在30%以内，以降低和分散信贷风险，促进合作双方互动双赢，推动林权抵押贷款业务的健康发展。

拓展农业保险业务。我国农业保险存在长期缺位现象，2005年全国的农业保险保费收入占财险保费收入的比重只有0.6%多。今年中央1号文件明确提出了“稳步推进农业政策性保险试点工作，加快发展多种形式、多种渠道的农业保险”的要求，为发展我国农业保险指明了方向。保险业应加强调查研究，加快制定有关实施细则，大力开发符合农户和农业生产特点的业务险种，扎实推动农业保险业务的开展。在森林保险的费率和保额的确定上，实行低保费、低保额、保成本的原则。

完善林业信贷投入风险补偿机制。建立林权证担保贷款保证金以及林业产业发展风险准备金，以解决自然灾害造成林农收入下降、无法偿还贷款的风险问题。扩大基层商业银行的信贷权限，进一步完善信贷管理方式。商业银行的上级行应扩大对基层行林权抵押贷款业务的受理权限，并对森林资源抵押担保贷款业务建立统一信贷管理办理,设立稳定的信贷科目对应，保证相关信贷政策的持续性和稳定性。同时要合理确定符合林业生产周期的贷款期限，满足市场的多元化需求。

优化金融生态

健全和完善森林资源评估制度。建立完善各类森林资源评估机构和评估人员市场准入和退出机制，切实加强对森林资源评估机构及其人员的监督管理，防止在评估环节出现道德风险。对涉嫌林权抵押贷款诈骗或通过暗箱操作故意抬高林木评估价值骗取银行贷款的有关评估机构和人员，由相关部门予以行政或法律制裁。

健全完善森林资源流转体系。以下两种方案可供选择，方案一：“市场化流转与政策性收储相结合”。市场化流转就是依托现有林业服务中心，逐步建成类似于股票二级交易市场的林木交易市场，实行公开、公平、公正的市场化交易。将需要流转处置的林权标的在林木交易市场挂牌上市，林木交易市场无偿服务或收取少量服务费。在规定时间内无法成交的林权标的，经债权债务人协商由政策性林权收储中心按一定价值收储处置，有效维护债权债务人利益。方案二：“市场化流转和市场性收储相结合”。市场性收储就是由非政府出资的具有收储性质的公司（如担保公司等）承担发挥收储职能。

制定更加严格科学的采伐分配指标。目前，对于商品林，各地采伐指标的分配存在僧多粥少的问题，建议林业部门要结合实际，适当增加采伐指标，增强指标分配的透明度，改进森林采伐方式，进一步优化指标分配方式，同时，适当向借款林农或林企倾斜，防止和避免林农、林企因无采伐指标而拖欠银行贷款。

落实林权证抵押贷款贴息制度。林业部门要按已经出台的有关文件规定要求尽快落实林权抵押贷款贴息制度，确保贴息资金及时到位，从政策上引导和推动林权证抵押贷款业务的健康发展。

优化农村信用环境。地方各级政府应积极支持农村金融机构依法收贷、打击企业和农村集体经济组织逃废债行为。基层人民银行要以信用建设为突破口，加强企业和个人征信系统的开发运用，继续引导农信社大力推进农村信用建设和林权抵押贷款推广普及工作，力争突破信用乡镇、村和信用户评定徘徊不前的局面。

（课题组组长：史可山，副组长：邱成晟成员：郑玉旺、江海、董光雄、谢成森、蓝海、胥庆伟）

责任编辑：高广春