小额贷款公司路在何方？

李　芮

小额贷款公司身份的困惑

身份问题与法律适用

对于贷款公司的法律属性，目前学界公开论述的较少。中国社会科学院金融研究所研究员彭兴钧认为，它属于非正规金融组织，因为它的互助性使其区别于一般的金融组织，而它又经营贷款业务，使其又区别于一般的企业，相应的，彭兴钧认为它应该属于《民商法》来调整，而不应该由《商业银行法》或《公司法来调整》。还有的学者将其定性为准金融组织。但是，无论是非正规金融组织还是准金融组织，对于贷款公司的法律适用都是一个问题。

第一，目前，我国对于小额信贷的相关规定有2001 年12 月中国人民银行发布的《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》等金融规章和规范性文件，位次比较低，还没有上升到法律层面。第二，从贷款公司提供的业务来看，尽管其目前仅仅可以提供贷款服务，但其本质上仍旧是一种金融行为，是要收取商业利润并采取商业化的经营方式以实现资金利用的商业行为，而不是慈善行为。所以，它不同于以财政为后盾的政策性银行，不能接受相关的法律调控。第三，贷款公司在追求自身商业利润持续发展的同时，它主要目标还在于扶持广大低收入阶层走出贫困，实现“双赢”，所以它不同于追求利润最大化，同时调控全国金融、经济稳定的商业银行，因此《商业银行法》也不能对它的行为进行规范。第四，由于贷款公司是不同于自然人的法人，所以，它也不属于《民法通则》规定的民间信贷法律制度的监管和调节范围。第五，虽然《试点方案》将贷款公司规定为有限责任公司，但是业务的特殊性使它不同一般的公司，其也不适用《公司法》。最后，作为贷款公司最为直接依据的试点实施方案只做了一些粗线条的规定，而且缺乏统一性和法律效力，贷款公司该享受的优惠政策没有明确，使得贷款公司的一些经营陷入既无法律依据又无试点文件支持的尴尬境地。总之，贷款公司是一种新的金融组织形式，必须有新的立法来规范其行为，以促进其发展。

身份问题带来的监管问题

根据《中华人民共和国银行业监督管理法》（2006 年10 月31 日修改通过）第2 条规定：国务院银行业监督管理机构（目前指银监会）负责对全国银行业金融机构及其业务活动的监督管理工作。由于小额贷款公司没有取得金融许可证，在法律上其称不上金融机构，所以它不受银监会的监管。从各地的实践来看，对贷款公司的监管由试点办公室实施，在公司开始运营后，试点办公人员先后撤离，大部分试点地区都将监管任务交给县人民银行，由贷款公司定时向县级人行报送资料，人行参照有关规定对贷款公司的违规行为进行处罚，但自从银监会成立后，人民银行已经专司国家货币政策的正确制定和执行，所以县级人行恐难胜此任。

身份问题引发资金短缺问题

由于不具有合法的金融机构身份，贷款公司只能贷不能存，根据试点方案规定，其资金来源为自有资金、捐赠资金或单一来源的批发资金，无论哪一种形式，在民间融资需求量巨大而贷出去的资金短期内无法全部收回的情况下，贷款公司最终都将面临资金短缺的问题，严重影响贷款公司的持续发展。而且只贷不存，将会加剧我国农村既有资金向城市逆向流动的问题。据亚洲开发银行驻中国代表处副代表汤敏估算，中国农村每年的资金流出至少在3000 亿元以上。贷款公司不能吸收存款，农民的储蓄资金只能投向于邮政、农村信用社等机构，而邮政只有吸收存款的功能，但不发放贷款；农民向信用社贷款手续繁杂，条件苛刻，这样农村就会陷入资金越来越紧张的困境。

小额贷款公司的出路

无论将贷款公司定为非正规的金融机构还是准金融组织，都不利于贷款公司的发展，资本所有者投资于贷款公司其关键的原因在于期待试点之后拿到金融业务许可证，变身为银行，身份上的不明确导致发展前景模糊只会让投资者止步不前，贷款公司终将步入八九十年代小额信贷组织同样的命运，最终胎死腹中。可持续发展与扶贫是小额信贷成功的不可缺少的要素，如果我国的小额信贷组织办一个，衰退一个，那么将永远无法形成规模，也就无法成为解决我国贫困问题的有效形式。总结国际上小额信贷组织的扶贫经验，世界上成功的小额信贷组织最后大都取得了银行的身份，所以将我国的小额贷款公司发展前途定位于民营银行，将是我国小额信贷组织的唯一出路。究其原因，有以下几点：

从国内外经验教训来看

国际上最成功的小额信贷案例，当属孟加拉的史努斯创办的孟加拉的乡村银行（GB），为了实现可持续发展，其在1983 年不得不注册为乡村银行。印尼的人民银行小额信贷部（BRI），在80 年代以后，由过去的发放贴息贷款为主改造为按照商业规则运行的小额信贷部。我国在贷款公司之前也实施了众多的小额信贷项目，虽然不能说都以失败告终，但能存活下来的，大多发展缓慢，没有形成规模，没有发挥小额信贷组织应有的功能，表面上的原因虽然是因为过多强调了其慈善性而导致后续资金短缺，深层次的原因还是因为没有合法的身份，无法参与市场运作。

民营银行的优点

根据学界的大多数论述，民营银行具有产权清晰、委托—代理的治理结构、，激励机制灵活、商业化的服务理念、信息和成本优势等优点。而产权清晰则是核心，产权清晰是“委托—代理”制度的基础，也是建立合理有效的监管机制的基础。这点也等同于我国二十多年的国企改革经验，如果我国的改革开放仅限于国企改革和外资进入，而没有民营企业的发展，我国的经济发展可能远远达不到今天的水平，既然在其它行业中可以开放民营企业，那么在金融行业中开放民营银行必然是合乎逻辑的选择。实践证明，在国有商业银行中做到产权清晰，进而建立现代企业治理结构是一项艰苦的工作，从而开放民营银行和国有商业银行改革是银行改革过程中同等重要的两个方面，发展民营银行有利于打破国有商业银行的垄断，改善金融市场的竞争环境。

民营银行可以为我国大量的民间融资找到出口

我国法律明确规定非政府组织是不可以从事金融活动的，但是根据人民银行统计司2005 年对民间融资的推算，我国民间融资规模为9500 亿元，占GDP 的6.96% 左右，占本外币贷款的5.92% 左右。如此巨大规模的融资都是在非正规金融模式下进行的，这说明我国民间存在着巨大的从事金融活动的空间，同时也表明我国的正规金融组织根本无法满足民间的融资需求，与其让大量民间资本无序发展，还不如因势利导，将之引导到投资民营银行上来，同时还可以遏制农村高利贷和地下钱庄等形式的组织的不健康发展。

发展民营银行是解决小额贷款公司一系列问题的钥匙

资金短缺、监管混乱是目前贷款公司面临的主要问题。只靠发起人的自有资金无法满足我国广大农户和中小企业大量的贷款需求。而不能为贷款公司合理地定性，就无法解决由谁来监管的问题。以民营银行为方向，贷款公司就取得了合法的金融机构的地位，就可以名正言顺地吸收存款，解决目前只贷不存带来的资金紧缺问题。而且定位于民营银行，由银监会对其进行监管就成了理所应当的事。同时，合法的金融机构的地位，还可以吸收更多的投资者开办小额贷款公司，壮大其自身力量，增强我国金融机构的竞争力。

总之，只有以民营银行为方向，小额贷款公司才会走出目前的困境，成为改变我国贫困问题的有效途径之一。2004至2006 年三个中央一号文件都表明中央对我国农村金融的重视，2006 年国务院制定的《关于鼓励支持和引导个体等非公有制经济发展的若干意见》指出：“在加强立法、规范准入、严格监管、有效防范金融风险的前提下，允许非公有资本进入区域性股份制银行和合作性金融机构。”“建议在条件成熟、具有代表性的地方批准几家区域性民营银行作为试点”，这些政策给我国民营银行的放开带来了一线曙光，也为我国小额贷款公司的前途照亮了一点希望。