新公共服务理论视角下的公共行政伦理价值

吴玉良

摘 要：作为在对新公共管理理论批判和反思基础上发展起来的一门新的公共行政理论，新公共服务理论充分融合了民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义和新公共行政以及后现代公共行政的基本主张，提出了公共行政的七大理念：服务于公民，而不是服务于顾客；追求公共利益；重视公民权胜过重视企业家精神；思考要具有战略性，行动要具有民主性；承认责任并不简单；服务，而不是掌舵；重视人，而不只是重视生产率。新公共服务理论提倡促进公共服务的尊严和价值，将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观，体现了现代公共行政所强调的以服务和公平为核心的“责任中心主义”道德价值。

关键词：新公共服务；行政伦理；公共利益

中图分类号：B82文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2008)02—0133—04

自20世纪80年代以来，伴随着西方国家政府重塑运动的兴起和发展，新公共管理在当代公共行政理论与实践中日益显现其主导范式的地位。作为传统公共行政学的一种替代性研究路径，新公共管理摒弃了传统政治理论的观察视角，用市场理念和企业家精神来重塑行政理念和价值。在追求效率和生产力方面，新公共管理的理念和方案得到了不少的赞成和肯定，但它对于追求何种最终价值却鲜有兴趣。同时，在有力推动西方国家公共行政改革的过程中，新公共管理也暴露出自身难以克服的缺陷。而新公共服务理论正是以美国著名公共行政学家罗伯特•B•登哈特为代表的一批公共行政学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论。新公共服务理论高举公共行政价值追求的旗帜，将管理主义者边缘化了的公民权、社会责任、公共利益等价值量度重新置回行政话语的中心。

一、新公共服务理论的思想渊源

登哈特认为，在新公共服务理论的思想来源和概念基础中，更具有当代性的理论先驱包括：民主公民权理论；社区与公民社会理论；组织人本主义和新公共行政；后现代公共行政。

1．民主公民权理论

民主和公民权在近来受到政治理论和社会理论的日益关注，这两种理论都提倡再度复兴的、更为积极的和更多参与的公民权。公民权可以从两个不同的方面加以界定。比较常见的是将公民权界定为一种合法的身份，这一定义所关注的焦点明显在于法律体系所规定的公民的权利和义务。另一种更为宽泛的观点认为，公民权涉及的是与个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更加一般的若干问题，其中包括诸如公民的权利和责任，而不论其合法身份如何。按照这种观点，公民权涉及的则是个人影响该政治体系的能力，意味着对政治生活的积极参与。新公共服务理论着重关注的是后一种观点，也即公民会去做一个民主政体中公民应该做的事情——他们会去管理政府。当他们这样做的时候，他们不仅会促进社会的进步，而且还会促进他们自己作为积极负责的人健康成长。

2．社区与公民社会理论

由于社区意识可能衍生于从邻里街区到工作团体等许多不同层次的人类社团，因此其可以在个人与社会之间提供一种有益的中介结构。社区建立的基础是关怀、信任和协作，社区的互动本性在个人与集体之间起着调节作用，并且使得个人与集体保持一致。社区犹如实现个人利益的“公民社会”，在这里，公民能够相互进行一种个人对话和评价，而这正是社区建设的本质和民主的本质。社区又为政府开辟新的对话和讨论渠道，进一步推进民主治理问题提供了机会，公共管理者也正在就公民对政府过程的参与而重新界定自己的角色。而且，政府在建立、促进和支持公民与其社区之间关系的过程中能够发挥一种关键性的作用。

3．组织人本主义与新公共行政

组织人本主义是在反对官僚制组织对人性的禁锢基础上提出的。许多学者都试图把它改造成更少地受权威控制支配并且更加关注内部选民和外部选民需要的组织。他们反对理性模式把组织关注的焦点集中于人的一致的、可程序化的、有组织的思维活动上。新公共行政学派也强调需要探索一些新的模式来替代官僚组织模式。这些学者反对这种旧模式使组织成员客观化和非人格化，并且要求新模式应围绕着开放性、信任和真诚的沟通来建构。公共行政不是中立的，它当然不应该仅根据效率标准来评价。相反，诸如平等、公平和回应性这样的概念也应该开始发挥作用。

4．后现代公共行政

后现代公共行政主要是从研究方法上给予新公共服务以支持。它们是以对实证主义的批评为发端的。而且，后现代公共行政理论家主要信奉“对话”的理念，信奉公共问题通过对话要比通过“客观”测量或理性分析更有可能解决的观念。可靠对话的理想把行政官员和公民视为彼此是充分参与的，这种进行协商和达成共识的最终过程也就是个体随着自己的参与而彼此相互接洽的过程，在这个过程中，他们充分包含了人类个性的所有方面，他们不仅有理性而且还有经验、直觉和情感。

二、新公共服务理论的基本理念

新公共服务理论有两个核心主题：促进公共服务的尊严和价值；将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。具体来讲，主要包括以下七个方面的基本理念。

1．服务于公民，而不是服务于顾客

“把公民当作顾客”是新公共管理理论的核心理念之一。新公共管理理论看到了政府提供公共服务时的低效和低质量，却忽视了顾客理念凸显出的公民权的苍白。从公民权角度而言，政府是公民的仆人，公民的需求千差万别，但只要合理，政府都必须供给；而如果把公民看成是顾客，那么公民只能接受单一的公共服务，多样化的需求几乎不可能被满足。新公共服务理论认为，公共利益产生了关于价值共享的对话，而不是个体私利的集合。因此，公务员不是对“顾客”的需求做出反应，而是强调和公民之间建构一种协作与信任关系。新公共服务认为，扮演着公民角色的人民必须关注更大的社区，必须致力于一些超出短期利益之外的问题，并且必须愿意为他们的邻里和社区所发生的事情承担个人的责任。毕竟，这些都属于有效且负责的公民权的规定要素。另一方面，政府也必须关注公民的需要和利益。

2．追求公共利益

登哈特指出：“在新公共服务中，公共行政官员不是公共利益的单独主宰者。相反，公共行政官员应该被视为在一个包括公民、团体、民选代表以及其他机构在内的更大治理系统中的关键角色。”①政府的任务在于确保公共利益居于支配地位，确保公共问题的解决方案本身及其产生的过程都符合正义、公正和公平的民主规范。把政府视为实现诸如公正和公平这种价值的工具，其最重要的含义之一就是政府的目标从根本上不同于企业的目标。这些差异使得那种仅仅把市场机制和关于信任的假定用作一种自利算计的观点至少是可疑的。尽管有特征可以将企业和政府区分开，但是，政府增进公共权和服务于公共利益的责任则是最重要的差异之一，而且是新公共服务的一块基石。

3．重视公民权胜过重视企业家精神

新公共管理理论认为，政府官员必须具备企业家精神，从而在各个方面提升绩效，包括公共服务供给的绩效。但是，新公共服务理论却认为，行政官员不仅仅提供公共服务，更重要的是他们将日益扮演一种调解、中介甚或裁判的角色。而且他们依靠的将不再是管理控制的方法，而是促进、当经纪人、协商以及解决冲突的技巧。由此，也必须培育公民的参与能力，使公民在公共服务供给过程中能够更好地发表自己的意见，并能够采取合理和恰当的方式与其他公民，包括政府官员协商。而政府正应该在这些地方发挥更大的作用。

4．思考要具有战略性，行动要具有民主性

对于公共物品和公共服务来说，一般认为应该由政府供给。新公共管理理论虽然指出政府应该是“掌舵而非划桨”，但是它的出发点是如何高效地供给公共物品和公共服务，特别是如何以最小的成本获取最大的收入。新公共服务理论则侧重于公共物品和公共服务供给的有效性和适用性。在制定公共服务政策以及供给公共服务时，要通过一系列的程序和方式来保证该目的的达成。新公共服务理论设计的路径是让公民更好地参与到公共服务的供给过程，包括决策过程和执行过程。公务员则由原来的供给者、发包者变成了公民参与能力的培养者。

5．承认责任并不简单

新公共管理理论强调结果而不关注过程，把公共服务委托给企业和社会组织去承担，因此在考察官员的责任时就会只局限于其是否高效，这缩小了公务员的责任范围。新公共服务理论认为，责任问题很复杂，它意味着对一个复杂的外部控制网络中的竞争性规范和责任进行平衡，它涉及职业标准、公民仁义君子、道德问题、公法以及最终的公共利益，它承认“做公务员是一项社会需要的、富有挑战性的，并且有时是英勇的事业，它意味着要对他人负责，要坚持法律、坚持道德、坚持正义以及坚持责任”②。

6．服务，而不是掌舵

新公共管理理论强调“掌舵而非划桨”，也就是说，行政官员们只需要控制公共服务的供给方向，而不用具体承担供给职能。但是，这将会导致如上面所说的公共服务供给的结果可能不会被公民所接受的情况。另外，掌舵而非划桨也使得行政官员的领导只局限于他们自身。因此，重要的不是谁在供给，而在于通过什么样的方式产生公共服务需求。新公共服务理论认为，领导是一个过程，所有的人都希望能够参与到领导过程，以满足自己的需求。由此，他们认为公共领导者需要帮助社区及其公民认识他们的需要和潜能、整合和表达社区的愿景以及活跃在任何特定领域的种种组织的愿景、充当行动的触发器或促进因素。这些正是公共服务的根本所在。

7．重视人，而不只是重视生产率

新公共管理和传统的公共行政一样都把效率放在至高无上的地位。传统的公共行政只注意到了通过技术和物质的激励来提高生产率，而忽视了人的作用，特别是下级和公民的参与。新公共管理理论虽然注意到了下级和公民的参与，但是却把参与放在提高生产率的限域，从而使得人的主体性地位没有发挥出来，下级和公民仍然是组织中受控制的对象。新公共服务理论认为，应该给予组织中个体成员的价值和利益以足够的关注，才能造就负责任的、投入的并且有公民意识的雇员或公民。

三、新公共服务的“责任中心主义”与す共行政伦理价值基础重构

所谓公共行政伦理，可以概括为公共行政领域的基本伦理维度、公共行政行为的基本道德规范，以及通过公共行政行为与公共事务所集中体现出来的社会公共伦理精神。行政伦理的价值性不仅在于它为行政主体的道德认知与践履提供了价值准则，而且从新世纪之初公共行政的发展趋势看，它已成为当代公共行政建构的基本准则，是现代性公共行政（甚至是后现代行政）建构的基本诉求。公共行政经过一百多年的发展，其研究范式经历了从传统官僚制行政到公共管理，再到新公共服务的转换。这种范式的转换，不仅只是涉及一些新行政方法的实施，而且包括了行政伦理道德价值的转换与更新。新公共服务范式的兴起，现代公共行政越来越追求以公平、正义为价值核心的“服务行政”、“责任行政”，要求建立一个以提供更优质公共服务、承担更充分公共责任的政府，即现代公共服务型政府。这种理念的转变正是出于对公共行政伦理的强调与高扬。

就新公共服务的起源、动因及其目标诉求而言，与其说它是一种现代行政范式的探索与建构，毋宁说是一种对公共行政伦理价值的重新确认与声张。“新公共服务不只是最新的管理时尚或者管理技巧。更确切地说，它是对我们是谁以及我们为他人服务的原因的一种界定。它是一种对价值观的根本改造。”③新公共服务不排斥“效率”与“经济”作为行政活动的理念支柱的合理性与正当性，但除此之外，主张现代行政还须将“公平”作为“第三个规范性支柱”④。新公共服务通过对公共行政的服务对象、利益追求、行政原则责任意识、服务原则的理论阐发，致力于找回由政府所掌舵或划桨的“船”的“主人”，明确和解决“为谁提高效率”的问题。显然，新公共服务始于公共服务的概念，而公共服务的概念又是与民主公民权的责任互相盘绕的，因此，公共服务来源于责任和义务这些公民美德。新公共服务作为建基于公民社会治理模式的行政理念，内在地包含着“责任中心主义”的价值目标与愿景。以新公共服务为代表的现代公共行政理论通过对责任、公共利益、公正、公民权等一系列公共伦理精神的张扬，使其承载着公民社会的基本价值要求，为遭遇“合法性危机”的传统公共行政重新找回合法性与价值合理性的根基与生成条件。

1．承担公共责任

“责任是建构行政伦理学的关键概念”⑤，“是任何治理过程的基础”⑥。正是基于这样的价值论基础，现代服务行政既承认责任在现代公共治理中的中心地位，又着力构建行政责任的实现机制，否定用简单的效率测量方法和以市场为基础的标准产生和建立“责任行政”的可能。主张行政责任的实现应基于这样一种理念，即：公共行政行为主体即便在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够为了公共利益而为公民服务。行政行为不但要符合法律、民主规范和其他约束条件，而且还要建基于公民授权、公民参与和公民会话的基础上解决实际问题、谋求公共利益，从而实现行政主体公民权和责任意识的建构。因此，公共行政责任并非是一个简单的概念，行政主体应该关注的不仅仅是市场；他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。公共责任精神在现代行政理念中的中心地位十分明显。从微观层面看，它是行政行为主体自由裁量权生成与恰当运用的基本前提与保障，是行政伦理作为行政主体自律管理活动的内在根据；从宏观层面看，它是民主政治时代的公共行政行为合法性的基本前提，是新公共服务摈弃并超越新公共管理理念，扭转公共行政价值异化的切入点。因此，承担公共责任必然成为现代公共治理与建构服务型政府的价值基石。

2．公共利益信仰

卢梭在《社会契约论》中鲜明地指出：“公意”不等于“众意”，社会的公共利益不等于某局部组织或团体的“共同利益”。因此，政府合法性的最根本的依据是其是否以公共利益为统治的立场和出发点，是否以促成公共利益的实现和发展为宗旨。与传统公共行政理论和公共管理理论相比，“新公共服务的核心原则之一就是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位”⑦。因此，新公共服务范式更强调政府及其行政人员对公共利益的态度，即是否把公共利益作为一种信仰，“一个人能否成为一个合格的行政人员，取决于他能否拥有这种信仰”⑧。公共利益成为公共行政人员的信仰，进入其主观责任意识，进入其实践理性，从而成为指导公共行政行为的内在动力。公共利益信仰将指导行政人员的道德能力、正义感和责任感，为行政人员提供一种优先原则，即在执行政策时优先考虑公共利益而不是个人利益，从而使行政人员的行为符合社会公众的期待。

3．维护社会公正

新公共服务对“公民权”与公共行政的“公共性”性质的重新确认与声张，其实也是对作为公共权力执掌者的行政主体的公正精神的期待与强调。公共行政的“公共性”性质，决定了现代政府的主要职责就是维护和实现社会公平、公正，这是公共行政应然性价值目标，也是新公共服务理念的基本价值诉求。“公共行政的前辈们明智地选择‘公共行政，而非‘政府行政一词来表明这一领域的性质。”⑨因此，“无论在理论上还是实践上，公共行政对公平与平等的承诺都应该同效率、经济和效能的承诺同等重要。遵循公平与平等原则能够把我们时代的人民紧紧联系在一起，同时也使我们与未来一代的联系更加紧密”⑩。现代行政的公正精神的彰显，意味着新公共服务所追求的公民权的实现；意味着公共行政合法性基础的重新奠定，它必然要求政府成为“价值的权威分配者，它所用的不可量化的尺度是正义和社会福利”(11)；意味着行政主体在施政中平等地对待每一位公民的合法权益，承认所有公民具有平等的权利，这些权利并不因公民出身与种族的差异或地位与权势的变更而不同；意味着公共物品和公共服务能在不同的公民之间公平地分配，行政行为与公共政策能平等对待不同阶层、关注弱势、维护正义，不但实现结果公平而且创造机会公平。

4．公民民主参与

公民社会公共生活的良好秩序除了需要公民强烈的规则意识和对规则遵守的自律，还离不开对他者合法利益、行为、个性的尊重。新公共服务对“公民权”精神高扬，预示着政府和行政人员对公民权利的尊重，要求公权力对合法生活方式、个性需要、思想意识的尊重与包容。“他在性”是后现代公共行政的基本特征之一，公共行政的“他在性”包含着“向他者的开放”、“对差异性的偏爱”、“对元叙事的反对”和“对已建立的秩序的颠覆”四个维度，“让公民介入决策过程对于真正的向他者开放而言还不够，后者还意味着不仅要让共同体介入自上而下的计划实施，而且要让它去做自己想做的事，甚至当它的愿望与‘来自上面的计划和行政者的专业判断相冲突时”(12)。新公共服务声张“公民权”对于公共行政价值实现的根本性意义，必然要求在公共治理中倡导协商精神处理不同群体与公民的利益需求，强调公民在公共治理中的主人翁地位，鼓励社会不同力量参与到提供公共物品与公共服务之中。在新公共服务理论看来，“公共行政官员的作用就是把人们带到‘桌子旁边并且以一种承认在一个民主系统中有多种复杂层次的职责、伦理和责任的方式来为公民服务”(13)。认为满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施，因此，新公共服务进而呼吁思考要具有战略性，行动要具有民主性。公民参与社会公共治理，形成公民与政府良性互动，不但能取得公共治理的高绩效，而且有助于形成公民的尊严、归属感、关心他者和乐善好施的品性，养成良好的公民意识。

5．坚持法治精神

尽管新公共服务突显了行政主体实现“公共性”价值的道德责任，但它同样强调在实现公共服务中的法治基础。没有法治，就难以确保新公共服务的有效提供，就无从保证公共行政人员做出符合公共利益的行为，就失去对政府及其行政人员行为责任的考察依据。公共权力本身就是一种强制力，具有相对的独立性和一元性，在行使过程中会有自然腐败的结构性特征。如果牺牲公共利益的机会成本由于机制的不健全而几乎可以忽略时，公共行政人员就极易钻制度的罅隙、僭越法律而谋取个人利益，因此在新公共服务理念中必须坚持法治精神。当然，这并不意味着排斥德治。自由裁量权与法律之间的空缺即是伦理道德发挥作用的广阔空间，法治与德治可以有机地结合起来。

新公共服务是在以往各种管理模式的基础上发展而来的一种真正以公民为本位的政府运作模式。尽管新公共服务从开始之初就给人们规范层面下一种宪政制度的安排而较少地关注它在经验层面下效能的追求，但是这并不能否认植根在新公共服务理论之下，隐藏于新公共服务规范合理性下还有其深层的经验层面的成分，只不过公共服务的这种效能的追求是在追求民主权利、公共利益、公平公正下的一种效能。

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①②⑥⑦⑧(13)［美］珍妮特•V•登哈特、罗伯特•B•登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社，2004年，第25、132—133、116、51、62、165页。

③张康之：《公共行政中的哲学与伦理》，中国人民大学出版社，2004年，第197页。

④⑨⑩［美］乔治•弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社，2003年，第101、196、204页。

⑤［美］特里•L•库珀：《行政伦理学:实现行政责任的途径》，张秀琴译，中国人民大学出版社，2001年，第62页。

(11)［美］R•J•斯蒂尔曼：《公共行政学》（下），李方等译，中国社会科学出版社，1989年，第434页。

(12)［美］戴维•约翰•法默尔：《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代》，吴琼译，中国人民大学出版社，2005年，第321页。

责任编辑：思 齐