太原人大“招标”推动部门立法

韩　永

在单个政府部门无力承担法律起草重任的情况下，寻求社会力量的支持就成为一个顺理成章的选择

崔若鸿被一封信搅得“异常激动”。

这封信来自太原市人大常委会，邀请山西财经大学法学院参加一个地方性法规——《太原市文化产业促进条例》(以下简称条例)草案的投标。

这是今年3月初的事，崔若鸿是山西财经大学法学院教师。

与山西财大法学院一同收到信件的，还有包括山西大学法学院、山西省法制研究所、太原市法制研究所等多家单位。

据了解，到3月20日报名截止日，共有8家单位参与投标。其中两家为主动报名，6家为“接受邀请”。

竞标者

这个不愿意将自己献身于零碎论文事务的讲师，

希望能找到一个“有突破性的课题”

在《太原日报》上看到太原市人大的“招标公告”时，雷彩云并没有特别在意，唯一的感觉是“立这样的一部法律很难”。

雷彩云是太原市法制研究所副所长，她没有想到的是，20多天后，她以一种意想不到的方式与“立法招标”亲密接触。

市人大常委会的“招标邀请”寄到了单位，研究所的上级单位太原市法制办，由主任尹小龙亲自挂帅，组成了包括厅、处级干部在内的5人起草小组。

尹小龙又与山西财经大学法学院院长马跃进通了个电话，表达了共同投标的意愿，马跃进一口赞同。“我们有理论，他们有政策和实践，这样的合作有利于达到一种平衡。”崔若鸿说。

太原市法制所“相中”山西财大法学院，还有一个背景：早在2003年，财大法学院就曾承担一个由山西省政府委托的与文化产业相关的立法项目，尽管最终不了了之，但这样的积累对于竞标无疑是加分的。

更何况山西财大法学院对于这方面的研究一直都没有停止。作为该课题的负责人，崔若鸿，这个不愿意将自己献身于零碎论文事务的讲师，希望能找到一个“有突破性的课题”。

经过多年的潜心研究，崔若鸿觉得“突破性的成果”已经呈现，她的表述是:其一，文化产业区别于其他行业的本质特征，在于它的知识技能性，比如演艺、剧本写作、艺术培训等，都因其只为少数人拥有而成为一种稀缺资源。这个产业能不能得到发展，关键就在于这些知识技能能不能被激发出来，“它甚至比钱还重要”。

而要激发这种创造性，就要建立一种不同于以往的机制，他心目中这个机制的核心在于：打破以前法律不允许知识技能作为对公司进行投资的限制，允许投资主体以知识技能作为投资。

“突破性”之二，崔若鸿为这种投资方式引入了一个“有限保证责任公司”的组织形式，即那些以知识技能作为投资的人，虽可以在经营的过程中不出资金、实物，但必须以一种协议的方式对债权人做出保证：在因公司的行为给其他人造成损失时，愿意以资金或者实物的形式承担赔偿责任。

上述两项内容出现在她寄给太原市人大立法草案说明的第二章第五、六条。“这两条，在中国还没有听人说过。”说起这些，崔若鸿的身体明显前倾，显得有些兴奋。“如果这两条能被采纳，我们的初衷就算实现了。”

山西大学法学院本来有两个投标者，一个是宪法与行政法学副教授何建华，另一个是经济法教授董玉明。后者原来认为这是一个经济法规，因为“文化产业就是要赚钱嘛！”但是在强大的竞争对手面前，两人最终走到一起。

组织者

让政府部门自己来设定自己的义务，总显得不合时宜

太原市人大常委会副主任傅建荣并不认同“立法招标”这一提法，因为“立法的整个过程不可能招标”，“现在招标的，只是草案起草这一个环节”。

这一环节之所以需要招标，“与文化产业的复杂性有关”。傅建荣向《中国新闻周刊》记者列举了文化产业的庞杂内涵：“不仅有文广部门所辖的演出业、影视业、音像业、文化娱乐业，还包括旅游业、图书报刊业、文物和艺术品业以及艺术培训业等，涉及的主管部门至少有4到5个。” “文广部门一家肯定难以胜任”——但太原市人大常委会要求市文广局必须拿出一份草案，与在竞标中胜出的两家单位的草案一起，交由市人大捏合成最终的成型草案。

“如果是仅仅涉及某一个领域的法律，还是可以委托给相关的政府部门起草，”太原市人大常委会科教文主任赵雁萍在接受《中国新闻周刊》记者采访时表示。

《条例》的另一特殊性在于：任何一个产业促进条例，都意在将政府对该产业的扶持责任法定化，而让政府部门自己来设定自己的义务，总显得不合时宜。

这种责任早在今年1月8日由太原市委、市政府颁布的《关于进一步加快文化产业发展的意见》(以下简称《意见》)中已经明确规定。该文件对于降低文化产业投资的门槛、在财政税收等方面的优惠政策以及文化事业单位的改制等都做出了明确的安排，这些都需要靠政府部门去落实。不管是代表招标方的傅建荣，还是代表竞标方的崔若鸿、雷彩云、何建华，都将这一文件视为起草这一法规的“蓝本”。

《意见》出台的一个背景是：山西省目前正处在促进产业结构多元化的不懈努力中。长期以来，煤藏丰富为山西省带来了滚滚财源，也形成了产业结构严重单一的格局，在环保、安全越来越为人关注的情况下，改变完全依赖煤炭产业的局面、培育新的经济增长点，已经迫在眉睫。

文化成为一个很好的突破口，且文化是山西仅次于煤炭的优质资源。有人据此将山西省称为华夏文明的“主题公园”、中国历史变革的“思想库”和古代东方艺术的“博物馆”。 但是，在煤炭产业的巨大优势面前，这些文化资源长期处于开发无力的尴尬境地。已有2500年建城历史、坐拥悠久的晋阳文化的太原市，文化产业增加值目前仅占国民生产总值的3.5%。

傅建荣对此作出的解释是，一是体制的原因，民营资本和外资都被拒于文化产业门外，国有文化单位又面临资金不足；二是政府的扶持力度不够。

现在，思想解放已经解决了第一个问题，《条例》要做的，就是要将政府的扶持法定化，解决第二个问题。

在单个政府部门无力承担起草重任的情况下，寻求社会力量的支持就成为一个顺理成章的选择。“这符合中央提出的‘扩大公民对立法的有效参与的精神。”傅建荣说。

缺与失

不管是崔若鸿还是雷彩云，

都将这样的遗憾归于“第一次”

虽然对投标满怀期待，但崔若鸿还是有一些担心，他怕自己的“前卫”理论不能被专家组理解和接受。

在向太原市人大递交的草案说明书中，第二章第五条对于文化技能可以作为投资的解释并不充分，只有区区不到100字，从其中很难得出这一法律安排的内在必然性。第六条对于“有限保证责任公司”的阐述也有过于简单之嫌。

“如果能有一种现场的阐述，就可能部分弥补文字上的不足。”崔若鸿认为。但招标书上并没有“现场阐述”这样的安排，投标单位也没有接到这方面的通知，《中国新闻周刊》记者从太原市人大常委会招标办负责人孟凡正那儿得到的消息是：“招标方案里没有这一环节”。

他对这一安排做出的解释是：投标单位的草案说明书已经说得很清楚。

但崔若鸿认为，要在区区的几页纸上把一个创新理论说得很透彻显然不可能，因为“立法上的创新向来非常谨慎”。比如“有限保证责任公司”的组织形式，比如有关文化技能可以作为投资的理论，不仅突破了现有法律的规定，还颠覆了人们的传统认识。

“这是我们的主要创新，也是我们解决文化产业问题的立论之本，如果不被接受，基本上就宣告投标的失败。”崔若鸿坦言。

雷彩云本来也对现场阐述满怀期待，“我们还在想，是不是大家都坐在一起，各家说各家的，然后评委再评出来”，“毕竟文字不如你在那儿讲”，但“后来发现不是那么回事”。

不管是崔若鸿还是雷彩云，都将这样的遗憾归于“第一次”。崔若鸿说，“刚开始只能算是一种做法，还没有形成制度。”

崔若鸿还有另外一个担心，即如果自己中标，能在多大程度上保持自己草案的完整性。因为提交草案仅仅是人大常委会审议的开始，草案最终要经过常委会三审，再加上一些必要的听证会、论证会，经过层层“过堂”后还能在多大程度上保持原样，“确实值得担心”。

《中国新闻周刊》记者曾经采访过受甘肃人大委托起草一份地方性法规的兰州理工大学副教授张有亮，他说，最终通过的版本与他最初的草案相比，已经“面目全非”。

这是因为，每一次的审议，包括论证，都是一次利益的博弈，主要在政府职能部门之间展开。“毕竟，一旦成了法律，白纸黑字。”一位受访的法律学者分析。

博弈，特别是那些发展已经非常成熟的产业，由于涉及的利益和主体都较多，争夺尤为激烈。傅建荣告诉《中国新闻周刊》记者，太原市人大去年通过的《工商管理条例》，由于涉及的利益较多，“非常麻烦”。

太原市人大常委会科教文主任赵雁萍向《中国新闻周刊》记者表达了这样一种担心：这些经过反复博弈的草案，是否会在兜了个圈子后，“又回到从前”？