爱尔兰国家资格框架分析

卢海弘

近年来,爱尔兰通过国家资格框架的构建,不仅将各类资格(学历资格、职业资格等)纳入统一的框架,而且促进了学习者各类学习形式之间的沟通与衔接,大大提高了各类资格的灵活、全纳和简化,更加适应终身学习的特点,对于建立终身学习体系具有重大意义,本文从爱尔兰国家资格框架的基本架构解析入手,主要分析了该框架的主要特点、意义、成效以及相关启示。

一、爱尔兰国家资格框架的基本架构

为进一步构建以人为本的爱尔兰教育和培训体系以促进终身学习,1999年,爱尔兰《资格(教育与培训)法》(以下简称《资格法》)正式通过,核心是建立教育和培训的标准,提高教育和培训质量,扩大学习者接受终身学习的机会。为此,《资格法》提出以学习者的知识、技能和能力标准(即学习者所知、所做和所理解的程度)为基础构建国家资格框架,并专门设立爱尔兰国家资格局负责国家资格框架的开发和推进。①

爱尔兰国家资格框架于2003年开始实施,由低到高分为从1级资格至10级资格,以学生所获得的知识、技能和能力的标准为各级的参照指标,允许学习者通过多样化的学习途径(学校、职场、社区、培训中心、学院及大学)进行学习而获得国家资格。国家资格共有16种资格证书类型,分别由四类机构颁发,涵盖从大学、中学到继续教育与培训机构等的资格证书。虽然各机构以自愿原则纳入国家资格框架,但随着国家资格框架的发展,绝大部分资格证书都有望纳入其中。该资格框架不仅致力于整合本国的各类资格,而且与欧洲的学分积累与转换制度以及欧洲资格框架兼容,便于学生的跨国学习和流动。(见图1)。

二、爱尔兰国家资格框架的特点及意义

1. 特点

爱尔兰国家资格框架中最突出的特点是它通过立法(即1999年《资格法》)的形式确立了四类资格证书颁发委员会(大学本身就是独立的资格颁发主体)专门负责国家资格的颁发,其中“继续教育与培训证书颁发委员会”和“高等教育与培训证书颁发委员会”根据1999年《资格法》所新设,并逐步将以往的资格证书颁发主体纳入上述委员会中。资格证书颁发委员会的主要职责是:为各资格证书颁发机构颁布指南(规定),规定相关课程的开发、实施以及资格证书的结构、标准、认证等;对各教育和培训机构进行认证以保障资格证书的质量。根据证书性质的不同,爱尔兰国家资格框架涉及的资格证书颁发委员会如图1所示。

第一类是国家考试委员会(State Examinations Commission,SEC),主管学校系统颁发的两类证书:初级证书(Junior Certificate,相当于第3级国家资格)以及毕业证书(Leaving Certificate,相当于第4级和第5级国家资格);

第二类是继续教育与培训证书颁发委员会(Further Education and Training Awards Council,FETAC),负责继续教育方面的1~6级国家资格证书(Level1-Level6 Certificate)的质量保障与管理,凡颁发此国家资格框架证书的各类相关机构(各公立、私立培训中心、网络学习中心、继续教育学院、在岗培训的企业等)无权自行颁发国家资格框架,而是要注册并与继续教育与培训证书颁发委员会签订质量保障协议,并接受委员会的管理。

第三类是高等教育与培训证书颁发委员会(Higher Education and Training Awards Council,HETAC),负责颁发高等教育与培训机构以及理工学院(都柏林理工学院除外)的资格证书。都柏林理工学院因规模大、办学质量有保障等原因,已得到高等教育与培训证书颁发委员会的授权,成为一个可自行颁发国家资格的机构,此外,还有部分理工学院也得到这种授权,可自行颁发国家资格证书。高等教育与培训证书颁发委员会与都柏林理工学院颁发的资格证书包括:高级证书(类似于我国的大专层次)、高级文凭(类似于专业学士)、硕士文凭(类似于专业硕士)和博士文凭(类似于专业博士)。高等教育与培训证书颁发委员会的主要职责是根据国家有关法规对各理工学院进行统一评价和监控,以保证各机构的培养质量等价,使学生的学习成果具有可比性,以便学生选择适合的学校流动或深造,理工学院的学生也可在拿到国家文凭后再转到大学攻读学士学位。此外,理工学院的大量课程还采用欧洲学分互认系统,学生甚至可以据此在其它的欧盟国家继续求学而避免重复学习。

第四类是大学,爱尔兰有7所公立大学,每所大学都是独立的证书颁发机构,有权颁发国家资格框架中7~10级的资格证书(第7级普通学士学位、第8级荣誉学士学位、第9级硕士学位和第10级博士学位),既可颁发从学士学位到博士学位的各级资格,也可像理工学院一样颁发高级文凭、硕士文凭和博士文凭。

2. 意义

爱尔兰国家资格框架将上述四类资格证书整合在一个体系之内,使其既相互区别,又能横向比较、纵向衔接,是一种构建终身学习体系的创新尝试,为实现国家的终身学习目标作出了巨大贡献。

对于整个资格框架而言,凡是希望纳入资格框架的任何教育和培训机构,都必须按规定流程注册,各机构必须证明它本身及其提供的课程达到国家资格框架规定的质量才能得到注册权,成为该委员会的注册机构,注册机构必须与证书颁发委员会签订关于质量保证程序的协议。此外,各证书颁发委员会还会对已经注册的机构和课程进行定期和不定期的审核。这样,通过四大证书颁发委员会对相关机构和课程的质量监控保障了国家资格的质量和可信度。

对于学习者而言,通过设计便于各级各类教育和培训“对接”的一体化制度,为更多的学习者提供获得教育和培训的机会以及在各级各类教育和培训之间(甚至是国内与国际之间)流动和进阶的机会。通过这样的制度设计,国家资格框架将囊括所有的教育和培训类型,真正实现无论何时、何地以何种方式获得的学习成果(无论是学校还是职场,无论是社区还是培训中心),只要符合国家资格框架的相关政策,均可得到承认。这样就为各教育和培训机构以及学习者等相关部门提供了国外资格与爱尔兰国家资格的比较和认可的信息,确保爱尔兰国家资格框架与博洛尼亚框架(Bologna Framework)、欧洲资格框架(European Qualifications Framework)以及欧洲其它类似的国家资格框架的可比性、兼容性和简化性。①

对于各教育和培训机构而言,因为质量保障是国家资格框架的基础,因此纳入国家资格框架可确保他们提供的课程能够获得国家资格框架内的资格,且所有经国家资格框架认可的资格均可确保质量,这样可实现各机构所提供的课程与国内外的相应课程进行比较,借助国家资格框架可为学习者提供适切而有质量的选择,并为学习者提供多样化的入口和进阶选择,提高教育和培训机构吸引学习者的能力。此外,因为国家资格框架的10级资格在入口、流动和进阶方面均以学习成果(知识、技术和能力标准)为基础,有助于各机构在开发和实施课程方面充分关注个人和企业的需要,提高课程的针对性和效果。

对于雇主而言,由于国家资格框架内所有的资格均有质量保障,资格框架还支持所有教育和培训机构积极参与其中,尤其是公司提供的岗位学习和公司培训,即使是公司的培训,只要达到资格框架的要求,培训的成果同样可以得到国内或国际的认可并拿到国家资格,这样就调动了雇主参与继续教育的积极性,促进了员工的专业发展,同时也促进了员工积极参与培训和学习的积极性。

三、爱尔兰国家资格框架的主要成效

——以继续教育与培训证书颁发委员会为例①

迄今为止,继续教育与培训部门在国家资格框架方面取得了多方面的进展,主要包括以下几点。

1. 整合现有的各类资格证书

爱尔兰的继续教育与培训涉及机构五花八门,针对注册与培训机构种类繁多、证书颁发机构各自为政的现状,由1999年《资格法》动议,2001年成立继续教育与培训证书颁发委员会(以下简称FETAC)。主要目的是以终身学习理念将上述继续教育与培训机构的各类证书体系整合为一个单一的体系,纳入国家资格框架之内。2003年国家资格框架正式启动以后,对FETAC产生了深远影响,成功地把以往的五大证书颁发主体整合在一个统一的框架体系下;2005年教育和培训质量保障体系开始运作;2008年1月“统一证书体系”投入实施;2008年7月新的评估制度生效,2008年秋季FETAC的监控体系也正式开始。2001年~2007年,FETAC通过与以往证书颁发机构的衔接,已经颁发了约65万张证书,且证书获得者呈现每年递增的趋势。图2为2001年~2007年FETAC颁发的各类证书的数量。

2. 产生共同的资格证书体系

以稳步推进为原则,FETAC最终产生了一个共同的资格证书体系。

(1)以往证书的分类与安置

FETAC与以往资格证书颁发主体密切合作,启动了“以往证书安置”工作,2005年,FETAC的证书分类与安置得到了国家资格局的认可。

(2)对证书进行统一分类

FETAC把所有的证书划分为四大类型:主证书(Major Awards),小证书(Minor Awards),特定证书(Special Purpose Awards)和辅助证书(Supplement Awards)。2006年4月,FETAC以《证书名录》(Directory of FETAC Awards)的形式颁布了新的证书分类体系,自2006年7月开始,所有的新证书根据新的证书分类予以颁发。2007年3月,证书名录包含新证书2 222个,其中包括200多个主证书、1 800多个小证书。迄今为止,所有的FETAC证书均已纳入国家资格框架之内,证书结构统一且彼此关联。名录根据新证书颁发的情况定期更新。2006年各级证书颁发情况如表1所示。

(3)统一证书体系

2005年11月,经过广泛的协商和研究,FETAC颁布了新的统一证书体系,将证书开发和颁发都纳入其中,确立了新证书的结构和内容。所有现有的证书则逐步与统一证书体系融合。统一证书体系是在确立标准的基础上进行的。每一类证书的内容、特点和标准均以《证书细则》(Awards Specification)的形式出版,证书细则详细规定了每一类证书的学分值、知识、技能和能力标准和类型等。每一个主证书均包含若干个小证书,这样可允许学习者以自己的学习速度和水平从小证书的获得开始,然后逐步累积,最终得到一个主证书。在《证书细则》中,包含证书框架指南、相关证书(主证书、小证书以及特定证书等)、评估与学分判定、证书补充信息、①先前经历认证信息等。以烹饪技术四级证书为例,《证书细则》规定了烹饪技术四级证书的名称、证书编码、学分值、层级、目的、进阶等信息,如对名称、编码、学分值的规定。一个主证书由若干小证书等组成。与烹饪技术四级相关的知识、能力和技能反映在以下小证书、特定证书中,如表2所示。

3. 促进质量保障体系建设

(1)出台宏观且具有指导意义的政策

为了促进质量保障体系建设,FETAC除规定颁发国家资格证书的机构必须与FETAC签署质量保障协议外,2006年专门出台了质量保障评估的政策,确立了质量保障评估的框架。框架包括颁布《证书细则》、《质量保障评估政策》、《针对教育和培训提供机构的指南》、《内审和外审人员指南》。在政策框架确立以来,FETAC促进了公平、一致的质量保障评估在各教育和培训机构的实施。自2005年1月教育和培训机构注册程序启动以来,大约有700多个教育和培训机构(代表了1 400个教育和培训中心),其中包括170个新机构,签订了质量保障程序协议,成为新的教育和培训注册机构。

(2)确立了质量保障的合理程序

FETAC为了保障国家资格的质量,确立了合理的质量保障过程。

首先是注册和批准。所有的教育和培训机构在授予课程之前必须在FETAC进行注册,才能颁发国家资格证书框架下的各类证书。自2005年证书分类以来,FETAC启动了所有证书课程的注册政策,这是国家对教育和培训部门进行批准的第一步。2006年,来自教育和培训部门的700多个中心在FETAC注册了约5 000门课程。

其次是评估。2001年6月,FETAC采纳了以往资格证书颁发机构在评估方面的程序和过程,此过程和体系是FETAC评估实施的基础,此后逐步确立了以标准为基础,以内外部审核为程序的基本评估过程。2008年7月,新的评估制度开始实施,2008年8月第一轮评估正式开始。

再次是监控。以原有的证书颁发机构的监控过程和体系为基础,在经历广泛的协商过程后,FETAC逐步建立了自身的监控体系。FETAC于2006年颁布了有关监控的政策,2007年新的监控政策开始实施。自此,FETAC以系统化和计划的方式监控注册机构及其课程。

4. 为学习者提供了更多的就学、流动和进阶的机会

为了确保教育与培训机构具备合理、科学的程序以促进学习者的就学、流动与进阶的机会,2003年,FETAC颁发了专门政策,旨在促进就业、终身学习以及FETAC所颁发证书的流动性;2004年颁布了有关认可国家资格体系之外的证书认可、促进就业和终身学习的政策,2005年则颁发了促进流动的政策。

FETAC通过签订协议、启动项目等方式为学习者提供国家资格框架证书的沟通和衔接,例如FETAC通过与英国等国以及欧盟资格框架的相关机构签订协议,或发布《证书可比性声明》(Award Comparability Statement),对其他的证书予以认可。每年,通过上述方式得到FETAC认可的其他证书持有者达2 000多人。2006年,证书认可对象扩展到以前证书颁发机构颁发的证书以及爱尔兰高等教育机构的证书和国际证书。FETAC 还通过各种计划和试点项目推进流动、进阶政策的实施,如“高等教育链接计划(Higher Education Links Scheme)”专门为持有FETAC第5级和第6级证书的学习者提供进入高等教育体系学习的机会。

先前学习认证也是为学习者提供就学、流动和进阶的重要机制。2005年,在经过广泛的协商之后,FETAC通过关于先前学习认证的政策,要求在FETAC注册的教育和培训机构应为满足条件的学习者提供先前学习认证的服务,使部分学习者能够通过先前学习认证获得入门学习、课程学分或免修课程或者拿到一份完整的资格证书的机会。2006年,FETAC正式启动关于先前学习认证政策的试点项目。

四、爱尔兰国家资格框架的主要启示

爱尔兰国家资格框架在致力于打破正规教育、非正规教育和非正式教育的界限,构建一个创新的终身学习体系方面是一个有益的尝试,其经验可以为我们提供一些借鉴和启示。

1. 整合的国家资格框架有助于促进终身学习

在以往资格颁发成功经验的基础上,历经数年实践,爱尔兰最终搭建了将各类职业资格和学历资格衔接与沟通的国家资格框架,大大提高了各类资格的灵活性、全纳性和简洁性,更加适应终身学习的特点,因为该框架更有助于学习者以自身的学习进度和学习需求为基础,通过更多样化的渠道进行更加灵活的学习。这样就建立起了普通教育与职业教育证书的等值和互换机制,允许学习者可以选择最适当的时间分段进行,逐步积累完成学习,这对于建立终身学习体系具有重大的意义。

2. 通过规范的过程管理保障学习的质量

如今的学习日益呈现终身学习的特点,即具有提供主体多元化、课程门类丰富灵活等特点,因此从国家层面对各类参与机构及其开设课程进行规范就成为实现各类教育灵活和开放的重要保障。为此,爱尔兰国家资格框架的建设以大力规范过程管理为基础,保障了社会成员接受高质量的教育。这主要通过完善对机构的注册性认证、对机构和课程的评估、监控、确立标准来实现。注册和批准的过程严格、有序,评估和监控的过程科学、合理,确保了资格框架内所有资格的质量。

3. 通过稳步推进的方式优化制度设计

所谓制度,就是社会促进合作的行为规范和游戏规则,它能够带来社会财富的增量①。爱尔兰国家资格框架本质上是一种制度设计,它通过公共权威建立一套促进社会在资格领域合作的规则,从国家层面推动了学习型社会的进程,这样的制度既可以是一个整体性的包容各类资格的政策框架(如法律、政策指南等),也可以是一套共享的语言、共同的原则和工具(如共同的证书系统),这样的制度一旦设计出来,则惠及社会大众,但制度设计是一个主要利益相关者主动、积极参与的过程,需要以以往的经验和成果为基础逐步实现,只有这样才能保证制度的优化,实现制度所应带来的利益。

(作者单位:教育部教育发展研究中心终身教育研究室)

责任编辑 张 鹤

注:

① 《资格(教育与培训)法》英文全称为Qualifications (Education and Training)Act,参见:A Brief Guide to the National Framework of Qualifications,www.nfq.ie。

① 为了与欧盟的资格兼容,爱尔兰国家资格局主办了爱尔兰“国家欧洲护照中心(National Europass Center)”,采用“欧洲护照”的方式,为各机构录取学生提供更为简化、易懂、通行的信息参考。“欧洲护照”是2005年欧盟委员会所发起的一项创新活动,旨在将个人的学习履历、资格以一种欧洲通行的格式和方式表述,以便个人的学习成果在全欧范围内得到理解、认可和流通。

① 本部分的数据主要来源于:Implementation and Impact of the National Framework of Qualifications in the Futher Education and Training Sector(2008.9),www.nfq.ie。

① 证书补充(Certificate Supplement)由欧盟启动,提供关于证书级别、授予机构、进阶等方面的信息,欧盟规定,到2010年欧盟的所有证书颁发机构必须提供证书补充信息,以增加证书的透明度,扫除证书的地理和行业障碍。FETAC的专门网站提供了证书补充信息。

① 盛洪.为什么制度重要.河南:郑州大学出版社,2004.20-25.