印度高等教育外部质量保障

郭 斌

[摘要]自1994年以来，印度国家评估与认证委员会(NAAC)虚心向其他国家学习，制定了适合印度国情的评估模式，并逐渐完善其评级体系。同时，NAAC的外部质量保障也面临一些问题。其高等教育外部质量保障的经验和教训，对我国下一轮高等教育评估具有重要的借鉴意义。

[关键词]印度高等教育质量保障经验启示

[中图分类号]G649／351[文献标识码]A[文章编号]1005—5843(2009)06—0055—04

[作者简介]郭斌，复旦大学高教所2006级硕士生(上海200433)

根据1986年国家教育方针的建议，印度国家评估与认证委员会(NAAC)于1994年9月成立，作为大学拨款委员会(UGC)下设的一个自治机构。NAAC的主要任务是对高等院校进行评估和认证，对院校的教育质量进行评估。虽然印度只有15年的评估经验，可质量控制已经在印度高等教育体系中存在了150年之久，大部分都是英国统治下的遗留物。印度独立后，在高等院校的建立和扩充的最低要求方面都有各种规定：州政府的检查与审计、大学的附属功能、UGC对大学的绩效评价、资助机构的检查等。20世纪70～80年代，印度高等教育迅猛发展，院校数和在校生数大大增加，NAAC的设立就是为了有效地保证印度高等教育在迅速扩张形势下的高等教育质量。

从1994年9月开始，NAAC花了3～4年的时间制定评估方案、原则和工具。到2004年1月，大约有1 000所院校接受了评估，对所有大学的第一轮评估与认证于2004年底结束，学院的第一轮评估一直延长到2007年3月底。截止到2007年3月31日，已经有140所大学和3 492所学院接受了评估与认证。之后，第二轮评估与认证使用评估与认证新方法。

一、印度高等教育外部质量保障的经验

(一)向其他国家学习，总结质量保障体系的核心要素

为提高质量评估技术和完善质量保障体系，NAAC以常任会员的身份加入了亚太质量网络组织(APQN)，并同美国高等教育认证委员会(CHEA)、英国质量保证机构(QAA)和澳大利亚大学质量保障机构(AUQA)等保持密切联系。经过学习和比较，NAAC认为大部分质量保障体系具有五个核心要素：(1)都是独立的；(2)评估以先定的和透明的标准为基础；(3)评估过程是自评报告和同行专家组实地访问相结合；(4)坚持评估结果的公开化(尽管公开化的程度不同：从只是公开最后结果到公开整个评估报告)；(5)保证评估结果在一段特定时期内的有效性。

参考这些核心要素，NAAC制定了一个三阶段评估与认证过程：第一阶段是院校递交自评报告(院校按照先定的、公开的标准准备自评报告)；第二阶段是同行专家组实地访问，证实院校白评报告，同行专家组根据院校总的评分等级作出评估报告和建议；第三阶段是NAAC执行委员会根据同行专家组建议和公布的评估结果作出最后决定(院校总的评分等级和详细的评估报告)，其有效期为5年。

(二)制定适合印度国情的评估模式

国际质量保障实践的多样性是各国独特国情的具体反映。NAAC基于印度国情的基本特征，借鉴其他国家的经验，制定了适合印度国情的评估模式。

1委员会的作用：参与评估或协调

NAAC开始进行实地访问评估的时候认为，机构职员本身没必要直接参与评估，因此，NAAC的评估过程使得同行专家评估至关重要。质量评估中同行专家检查的有效性一直是争议的焦点，NAAC从高等院校收到的关于评估结果的申诉，都与组内分歧和同行专家的主观性有关。许多全国会议强调有必要引进数量指标，然而，NAAC始终坚持同行专家评估是认定院校多样性的最佳方式，而且，量化在其他国家的质量保障机构中并不多见。自从印度高等教育拥有一个庞大的专家库，NAAC就采用同行专家检查。然而，使同行专家适应NAAC评估框架、减少组内分歧是一项艰巨的任务。为了进一步保证评估过程的一致性和有效性，NAAC在设计评估框架、研制评估工具和方法、确保评估结果公布之前过程的客观性等方面起着主要作用。因此，作为外部质量保障的专业机构，NAAC并不把自身只局限于协调的作用，而力争在协调作用和指导评估之间达到一种平衡。

2评估的本质：自愿或强制

NAAC主张评估自愿，并形成一种观念，即认证是针对质量院校，不适合于那些还在为一些基本问题而奋斗的院校。这是因为在印度影响教育质量的因素有许多，包括从财政约束到社会因素。NAAC评估与认证不可能处理所有这些因素，不能够提供与高等教育质量相关的所有问题的答案。许多与质量相关的问题可以通过给于他们关注、大学的附属作用等得到解决。评估与认证过程很有价值，它提供的结果可以被院校和其他利益相关者用来作出相关决定。

3评估结果与资助相联系：基本的或发展的

评估结果与资助相联系，一直是一个值得争辩的领域。在实践中世界各国质量保障机构的方法各异，关于评估与资助的直接联系是否会对教育质量有着直接的影响，业已成为国际性的争论。印度把支持“提升”而非“责任”作为评估的主要目标。奖励优秀、撤消质量低劣院校的资助一直作为激励院校的有用方法。为了利用评估结果，NAAC保证主要资助者即中央政府和州政府，在决定具体计划的资助时考虑评估结果。比如，UGC决定把它部分发展性拨款与院校的认证地位相联系。

4报告策略：公开的或机密的

NAAC的报告策略是授予一个总的院校等级，加上一个详细的评估报告，这些都是公开的。评估报告的公开或机密是许多国家争论的话题，然而，所有的评估体系都逐渐采取公开的方式，NAAC也是如此。通过适当的安全措施确保报告满足NAAC文件的要求，全部报告公开，这样，越来越多的利益相关者开始利用评估报告作出自己的决定。

(三)逐渐完善评级体系

评估结果测量的适当性依赖于高等教育政府控制的强度、教育体系的规模和院校教育质量的多样性。当讨论评估结果测量的时候，NAAC考虑了不同的选择，包括两点等级、百分比评级和积分。

两点等级(认证／未认证)对于在建立高等院校时政府控制较少的教育体系有利。印度拥有适当的管理机制来保证院校的有效运作，再加上强大的附属体系，因此，两点等级并没有多大价值。由于印度高等教育的体系庞大和高等院校质量各异，评估结果将院校分成两类以上是比较适当的。由于评估过程中的人为因素，很难设计出能够区分同类院校之间区别的评估工具和方法，而且，不能忽略被评院校的特色和他们的目标。根据一般标准编写评级表或百分比积分的任何尝试都与提升院校多样化的原则相违背。因此，只能折中，即把大量的院校分成几类，既允许区别存在，又能保证同类院校充分发展的空间。认识到这些

问题后，NAAC采取了多点评级体系。

1星级评级体系

星级评级体系从1998年到2002年3月15日施行。评估的重要结果是院校的最后得分，如果总得分超过55％，院校就能够获得“认证身份”，认证院校将被授予五星级中的一个等级(见表1)。

2九点等级评级体系

从2002年3月16日起，NAAC修订了评级体系，施行九点等级评级体系。如果总得分超过55％，院校就能够获得“认证身份”，认证院校将被授予九点等级中的一个等级(见表2)。。

3新评级体系

星级评级体系评估了47所大学和81所学院，九点等级评级体系共评估了93所大学和3 411所学院。NAAC在前两种评级体系的基础上进行修订，进一步完善了评级体系，并于2007年4月1日起施行新评级体系。

在新方法中，院校的每一关键点以4种级别进行评分，即A、B、C和D，分别表示很好、好、满意和不满意。每一标准内所有关键点的总分通过应用于它的适当权重计算得出，这一标准的平均绩点(GPA)也就计算出来了。运用对每一标准所规定的权重之后，最终评估结果的累积平均绩点(CGPA)即通过7项标准的7个平均绩点(GPAs)随之计算得出。最后，每一所申请院校将会被授予一个字母级别(代表它的质量水准)，还有它的成绩符号和认证身份(依据通过评估程序所得到的累积平均绩点CGPA)(见表3)。

新评级体系将字母等级转变为数字绩点(累积平均绩点的总得分)，其优点在于：评估范围更广，使得分标准化；将极度偏见减到最少；两个字母等级之间有1分之差，便于评估过程的微调；由于差异和标准偏差的减少，相关评估将会更加准确，同行小组的差异从实质上大大减少；在任何一个阶段，调整的范围较小，因此，同行专家组的评价将更加精确。

(四)评估与认证后的有效措施

1对评估的再评估

评估了大约125所院校之后，NAAC执行了评估程序的再评估。评估后NAAC的努力并非是一个单方行为，从首批100所认证院校收集到反馈信息之后，再评估就成为一项固定做法。在认证6个月之后，每所院校将会收到NAAC的一份调查问卷，收集NAAC评估与鉴定方法各个方面的反馈信息，随后，专家对反馈信息进行分析以找出需要调整的方面。每次实地访问之后，NAAC会收集同行专家组每位成员的反馈信息，以改进同行专家组实地访问程序。参加评估实地访问的国际观察员就NAAC评估过程也会写出评估报告。

2院校内部质量保障机制

NAAC建议所有认证院校须要建立一个内部质量保障机制(IQAC)，作为认证后质量维持的一个有效措施。质量提升是一个持续的过程，因此，IQAC应成为院校体制的一个组成部分，以促使院校实现质量维持与质量提升的目标。IQAC的组成人员包括高级官员、管理人员、教师、社会各界人士，其职责是监管院校质量保障措施的实施，记录、发布有关院校质量方面的数据和信息，准备院校年度质量保障报告。

二、印度高等教育外部质量保障面临的问题

(一)评估过程可能会导致院校多样化的趋减

尽管院校特色是评估中的一个要素，可是一些院校开始对某些一流院校的做法进行复制；NAAC制定的指导手册是为了便于院校准备自评报告，可是也同样起到了复制的作用。大多数院校为了应付评估，匆忙运用所有的现行机制，有些人担心这可能会导致院校多样化的趋减。其中有一项评估指标即“有益特色实践”就是为了提升院校特色的多样性。这项指标主要是关注院校在学术增长方面的革新措施，并与院校背景相适应。NAAC期望，一但总体质量所需求的各个方面稳定之后，院校将寻求创造自己的优势，最终达到与众不同。

(二)专家组实地访问可能会面对参评院校伪饰的质量

NAAC理解，与同行专家组会见的代表要经过院校的细心指导，有些院校与学生代表的互动，结果变成了颂扬院校管理和院校领导的会议。有些院校花了大量时间准备文件，计划给同行专家组留下深刻印象。换句话说，为了尽量取悦评估专家组，院校创建的是伪饰的质量，而非有效的质量保证。院校取悦同行专家组的过度热情、美化校园和发展基础设施以迎接评估专家组所作的努力，受到了教职工和社会各界广泛的批评。

(三)同行专家组成员需要经过正规的培训

在对印度东北部评估后反馈信息的一项研究报告中，90％以上的院校对专家组的构成表示满意，但有些院校对专家组的评估不满。其中一所院校批评了专家组的评估方法，并指责专家组的实地访问不仅吹毛求疵，而且毫不同情；大约有10所院校指出在实地访问中同行专家毫无经验可言。另外，同行专家组是否严格按照程序进行评估令部分院校置疑。院校评估的可靠性、可信性和有效性在很大程度上取决于评估专家，因此，对同行专家组成员进行正规的培训，就显得至关重要。

三、印度高等教育外部质量保障的启示

2003年，教育部在《2003—2007年教育振兴行动计划》中，明确提出实行“五年一轮”的普通高等学校教学工作水平评估制度。教育部高等教育教学评估中心于2004年8月正式成立，其主要任务是负责组织实施高等学校本专科教育的评估工作。2008年6月底，我国刚刚结束第一轮高等学校教学工作水平评估，第二轮评估方案还在进行研制。印度国家评估与认证委员会比我国教育部高等教育教学评估中心提前10年成立，我们可以从其高等教育外部质量保障的经验和教训中得到一些启示。

(一)建立科学合理的本科教学评估指标体系

目前，我国高校本身的定位出现多元化的趋势，因此，不能片面地用一个评价标准、同一个指标体系来评价指导思想各异和培养目标不同的大学。评价标准的多元化成为未来高等教育评价发展的一个重要趋势，评价标准的多元化，势必要求根据不同类型的大学、不同的社会需求来建立科学的指标体系，并在今后高等教育评估理论研究及实践过程中不断去完善。印度高校评级体系经过了两次完善，新评级体系把院校分为大学、自治学院和附属学院／直属学院三类，在7项标准中分别给予不同的权重；而我国是用同一个评估方案对各种类型的院校进行评估。另外，比较中印两国的评估指标体系，我们可以发现：印度的评估指标体系更为细化。我国的评估指标体系有7个一级指标，19个二级指标和44个主要观测点；而印度的评估指标体系有7个一级指标，36个关键点和194个主要观测点。评估指标的细化能够使评估偏差大大减少，增加评估的有效性和可信性，因此，建立一套科学合理的本科教学评估指标体系是搞好我国下一轮高等学校教学工作水平评估工作的关键。

(二)评估结果公开化

评估结束后，NAAC将参评院校的评估结果和专家组报告挂在NAAC官方网站上，供各利益相关方浏览或参考。评估结果的公开化一方面体现了评估的可靠性和公正性，另一方面也是供各个利益相关者评价或选择院校的参考依据，同时也能促使院校努力改进自己的不足、完善自己的特色，有效地提高本校教学质量。我国第一轮的评估结果和专家组报告也应及时地在官方网站上公布，以供社会各界参考，激励院校进步。

(三)对评估专家组成员进行正规培训

人的因素是第一位的。在高校评估中，评估专家的作用是至关重要的，评估人员的个人素质和能力，评估的专业知识、技术和经验对评估的可信性和有效性都会产生重大影响。我国第一轮高校教学工作评估过程中的多数评估人员没有直接参与过高校评估，缺少评估的技术和经验。我国第二轮高校教学工作评估即将展开，我们应研制出切实可行的专家组评估手册，对评估人员进行系统的指导和培训。只有这样，才能有效地增强第二轮高校教学工作评估的可信性和有效性，切实提高我国高等教育的教学质量。

NAAC经历了15年的探索与成功，逐渐从学术界的反对发展到现在的普遍赞赏和大规模评估阶段。在过去15年执行和调整评估策略的过程中，NAAC所面对的障碍、采取克服障碍的策略和遇到意料之外的结果很多。随着评估体系的改进，其优势和不足之处逐渐体现出来，其经验和教训值得我国借鉴。