政府绩效管理 一场悄然而至的变革

邓 灼

在世界，政府绩效评估已成为各国政府工作的发展趋势，逐渐体现出绩效评估制度化、法制化，绩效管理规范化、强调公民导向的主要特点。在中国，胡锦涛总书记在第十七届中央纪委第二次全体会议上的讲话中指出，“要加快实行政府绩效管理制度”。温家宝总理在政府工作报告中多次要求“推行政府绩效管理制度”。在四川——

11月2日，《四川省人民政府部门绩效管理办法(试行)》正式下发，66个省政府部门将全面试行，此举变革了我省实施了16年的目标管理办法，在推动建立政府绩效管理制度，加快建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府上迈出了坚实步伐。

绩效，为什么是绩效?

一提到绩效考核，在不少人的观念中，总认为这是企事业单位的事，与行政机关毫无关系。因此，在企事业单位的考核中实行的是绩效考核、绩效工资，在机关单位中实行的是目标考核、阳光工资。

1993年，省政府对省级部门开始实施目标管理工作。16年来，目标管理工作在推进省政府部门完成省委、省政府决策部署，转变职能、提升效能、提高工作质量等方面发挥了重要作用。但是，由于《四川省人民政府对省级部门目标管理工作实施办法》本身的局限和实施中的问题，《实施办法》已经不能完全适应形势和任务的要求。

在省级相关部门的采访中，我们了解到，现行目标管理存在的主要问题，排列第一的就是考核对象属性复杂，缺乏科学分类。在纳入省政府目标管理的73个被考核单位中，涉及经济、综合、社会和事务性部门等各类部门分工不同，工作重心各异，难以整体进行比较。但现行目标管理没有根据考核对象的工作特点实行分类考核，而是用统一的标准和方法进行考核，不能客观反映考核对象的工作实绩。如，2008年省政府下达给省发改委的职能目标方案中，共有6大项，涉及15个方面的综合性工作，共有1 个具体指标；而下达给省残联的职能目标方案中，同样6大项，涉及6项单一性工作，仅有6个具体指标，可比性不强。

其次就是目标设置得不够全面、客观。在原有目标管理指标体系中，被考核单位目标设置基本是以量化的形式出现，导致一些重要的职能工作，尤其是一些管理性和事务性的工作，因为无法量化而没有纳入目标管理。如，2008年省政府下达给四川航天局的职能目标方案中，仅有工业产值、销售收入、实现利润3项指标。还有一些需要定性考核的指标由于一味追求量化而设置不够客观。如，2D08年省政府下达给省志编委的目标方案中，将基层年鉴编撰检查指导工作量化设置为“重点指导3个市(州)和5个县(市、区)”即属于这类情况。在这种模式下，致使目标考核结果不能全面反映考核对象的工作过程、服务质量、工作效率和效益等。

采訪中，考核方式的单一被不少部门所诟病。目标管理一般采取数学计算方式对量化指标进行考核，这种考核方式是对结果和数量的考核，对工作开展的过程和工作质量无法给予客观反映。如，在对涉及重点工程建设项目的目标考核中，由于国家项目管理对工程量有严格规定，下达的目标任务数量不能超额完成，目标管理又没有质量考核评价机制，因而很难全面、客观考核责任单位实际工作情况。同时，由于目标管理完全是组织内部上对下的考核，没有引入服务对象和社会评价等第三方因素，考核结果不够全面。鉴于以上因素制约，目标考核结果的客观性和科学性受到影响。

考核结果未得到深入应用也被不少人提及。目标管理的考核结果常常仅用于通报、表彰和发放目标管理奖方面，没有建立目标管理考核反馈整改、促进效能提升的机制。同时，奖优罚劣没有具体有力的操作措施，奖惩的兑现主要体现在被考核单位主要领导的荣誉感方面，目标管理奖励资金来源主要是干部、职工应发的津(补)贴，现有激励约束机制不够完善且力度不够。

于是，在目标管理工作的基础上，与时俱进地改进和完善就势在必行了。

而如何改进与完善?答案就是——绩效。

其实，在社会事务管理和经济运行过程中，讲究绩效是题中应有之义，是管理工作中的有效手段。自20世纪70年代开始，全球掀起了一股持续性的政府改革运动，行政绩效理念开始深入人心。绩效(berfon'narice)，在英文里并不是个新鲜词汇，原意为表现，在管理学中可以引申为成绩、成就、成果。作为行政效率的替代，政府绩效目标可以归结为四“E”，即经济性(Econ。my)，表示投入成本最小化：效率性(Effcisncy)，表示在既定投入水平下使产出水平最大化：效益性(Effectiveness)，表示产出最终对实现组织目标的影响程度，包括产出的质量、社会效果、公众满意程度等；以及公平性(Equity)。

当前，我国正处于改革攻坚的关键时期，引入政府绩效管理的先进理念和成功做法，加快推进政府自身建设和管理创新，日益成为破解诸多深层次矛盾的切入点。同时，国内一些地方政府自发开展了建立政府绩效管理制度的探索，在促进政府工作、提高行政效能等方面起到了明显作用。

于是，我们期待的政府绩效管理顺势而为，悄然而至。

2009，为什么是2009?

政府绩效管理的实施不是一蹴而就的。早在2007年的1月26日，我省十届人大五次会议上，时任代省长蒋巨峰就在政府工作报告中提出，将开展政府绩效评估试点。在这之前的2006年12月，时任中组部副部长、人事部部长张柏林明确表示，人事部将按照国务院要求，积极探索建立政府绩效评估制度，重点研究绩效评估指标体系、运行机制、结果使用等问题。同时，他鼓励还没有开展政府绩效评估的地方要积极创造条件，大胆探索。

对此，有专家认为，中央和地方对建立政府绩效评价体系的热情，都源自地方政府提高行政管理能力的迫切需要。

具体到我省，通过两年多的酝酿，目标绩效考核的可行性得以在2009这个时间段完成，这也应该是水到渠成的事情。

首先这得益于政府机关稳步推行绩效管理这个大势所趋。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，要“推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。温家宝总理在十一届全国人大一次会议上作政府工作报告时也明确要求，要“推行行政问责制度和政府绩效管理制度。”

在这一时间段，各方面逐渐深入的改革实践为实施政府绩效管理提供了扎实的基础。比如，政府机构改革为其提供了良好的制度基础，民主行政的推进提供了良好的社会氛围，政府依法行政水平的不断提高提供了良好的法治保障，电子政务的迅速发展提供了良好的信息平台。

同时，省内一些市(州)也进行了积极探索。成都市从2003年开始，由政府目标管理逐步向政府绩效管理过渡，目前已经初步建立起以目标管理为核心的政府目标绩效考核新格局，形成了目标考核、领导评估、群众满意度测评及班子建设和党风廉政建设考评等综合

考核模式。资阳市也大胆提出了将市级机关目标考核深化拓展到人，并将公务员年度考核归并纳入绩效考核的工作思路。

于是，在2009的岁末，这一切水到渠成。

“办法”是怎样“出炉”的?

在内部、外部条件都很成熟的情况下，我们要推出—部怎样的政府部门绩效管理办法?

2006年4月，武汉市政府宣布邀请全球最大的管理咨询机构麦肯锡公司为第三方机构对政府绩效进行评估。消息甫出，外界热议一片，甚至有评论将其列为年度“十大公共决策”之一。

有人认为，这种由独立商业公司来制定政府目标考核办法的举措，体现了政府从“行政为本”到“服务为本”的观念转变，值得肯定；也有人担心甚至怀疑，在政府仍相当程度地垄断着政务信息的条件下，独立第三方能否得到足以支撑一个科学评价的数据和信息。

的确，要推出一部各方都认可的考核办法不是一件容易的事。

2004年下半年，国家人事部《中国政府绩效评估研究)课题组提出了一套“适用”中国地方政府绩效评估的指标体系。但后来的事实证明，这套指标体系并没有像公众所期盼的那样付诸实施。

“尽管公共绩效同企业相比测量难度大，但公共绩效的可测评性，已被现代政府绩效评估的理论和实践充分证明。”省社科院学者李羚认为。她还表示，对政府绩效评估的效果不能操之过急，“现实中影响政府绩效的因素是多方面多层次的，比如民主参与度、公共权力的监督和制约等”。

在接受采访时，专家认为，“只有评估主体多元化，评估的结果才更真实、公正，才能更好地满足不同相关利益群体的需求”。

今年6月15日，常务副省长魏宏主持召开会议，专题研究部署绩效管理工作，明确要求改革部门目标管理办法，在学习借鉴国内外先进理念的基础上，研究提出我省政府部门绩效管理办法，并对绩效管理的思路、方法和步骤作出具体安排。会后，由于伟、万鹏龙、鲁兰等同志组成省政府绩效管理办法起草小组，着手开展有关工作。起草小组赴湖北省、福建省、北京市学习考察，邀请四川大学、西南财经大学、省委党校等专家学者商谈，研读国内外资料，形成专题调研报告。在此基础上，起草小组先后讨论2 0余次，修改30余稿，形成初稿。魏宏又多次主持召开专家座谈会，听取意见，修改初稿，形成送审稿。11月2日，《办法》终于“出炉”。

谁来评估?怎样评估?

对公众和被评估的对象来说，关注度最高的两个问题就是———谁来评估?怎样评估?

在《办法》中，绩效管理主要包含管理办法和评价体系两大部分，评价体系又进一步划分为内部评估指标和外部评估指标。内部评估指标由三个梯度指标构成，总分100分，一、二级为共性要求，其中一级指标包含职能职责、行政效能、服务质量和自身建设四大板块；二级指标分解为职责任务、效能建设、服务群众、廉政建设等12项;三级指标则结合部门实际量身定制。66个部门都会拥有专属的指标表格，所有内容汇总起来可以形成一本超过100页的手册。

《办法》的一大亮点是权重20％的“民评官”，即社会公众评价，这意味着社会公众将与政府领导、绩效组织共同考核政府部门，从服务的意识、能力、效率和效果四方面给予测评。在政府系统内部对部门进行绩效评估的同时，也会组织省人大代表、省政协委员、服务对象和专家学者代表，对部门的服务意识、服务能力、服务效率、服务成效进行民主测评，“服务”成为关键词。对重要专项工作、民生工程等完成情况可适时組织满意度测评。民主测评或满意度测评结果，将会作为部门绩效管理的依据之一。

最终的评估结果将采取百分制形式。按照目前的初定方案，省长和副省长的评价权重各占lO％，社会公众评价占20％，余下60％全由新建立的省政府绩效管理委员会产生。绩效委由常务副省长牵头，省财政厅、监察斤、审计厅、法制办等部门主要负责人均将参与。打分主要采取机读卡的形式，每张A4大小的卡片上包含所有的评分项目，只需填涂A、B、C、D的选项之一即可。

对照2007年省政府颁布的目标管理办法可以看出，同样是lOO分的分值，旧考核办法主要关注的是部门职能的年度履行情况。而在新的绩效考核办法中，“职责任务”的二级指标，只占40分的分值。新旧办法相比，单纯对业绩要求的比重被大大压缩。

从已知的绩效管理推行经验来看，一些地方仍以过去的目标管理为主体，然后简单增加了民意调查，我省则意图尝试构建一个更加彻底的绩效管理体系，做到内部考核与外部评价有机统一。

此外，作为全省创建法治政府示范活动的重要组成部分，依法行政成为绩效评估的指标之一，要求规范行政决策行为，健全行政执法程序。同样值得关注的是，新《办法》首次将成本收益列为一项独立的指标。这意味着，各政府部门降低行政成本、执行财政预算特别是严控公务接待、公务用车、公务出国等费用支出的情况，将作为衡量部门绩效的重要方面接受严格考核。

采访中我们了解到，新的绩效管理办法并不直接对应到个人，但在干部任用升迁时或将成为参考依据各部门将每年年底进行一次评估，对于当年合格的部门，其年度优秀公务员评选的比例可以上浮5％；反之，如果某部门未通过年度评估，将受到优秀公务员评选比例减少5％的“惩罚”，主要负责人也将被问责。