适度规模经营是农村经济发展的有效形式

陈湘珍

摘 要：推进农村土地承包经营权流转，实行适度规模经营，提高土地利用率、投入产出率和农产品优质率，是发展现代农业、建设社会主义新农村的客观要求，是稳定农村土地承包经营制度、发展农村经济、增加农民收入的重要举措。如何加快农村土地流转，促进土地规模经营，实现农业增效、农民增收，这是在发展现代农业工作中的一项十分重要的任务。既要注重效率，又要兼顾公平。我们要从引导流转、做好服务等方面入手，构建起完整的土地流转机制。

关键词：适度规模经营；农村经济；土地流转

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）01-0043-04

党的十七届三中全会提出，要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。这是党中央针对农业农村发展的新情况、新变化、新形势，顺势而为，也是在新的历史起点上对邓小平同志“两个飞跃”思想的具体实践，为新阶段农业农村经济发展指明了方向。

为了进一步摸清农村土地流转和土地规模经营发展现状，探索土地适度规模经营的新路子，近期，笔者在某市对目前的农村土地流转和土地规模经营情况进行了调查，引发了一些思考。

一、农村土地流转现状

农村土地流转是生产力发展到一定阶段的产物，它的发生、发展有着深刻的社会、经济背景。农民拥有长期稳定的土地承包经营权，可以通过土地使用权的流转，提高土地利用率，参与产业化经营，增加收入。从目前的农村土地流转现状看，主要有以下特点：

从流转形式看，以户间流转居多。目前，绝大部分农村土地流转的形式以农户之间自发流转使用权为主，主要包括转包、转让、互换、出租等形式。根据农村土地承包法的有关规定，农村土地流转主体是承包方，以何种方式流转、流转给谁、流转价格等由双方协商，这些流转户大都私下达成协议建立流转手续，有的甚至是口头协议，一般不通过村合作经济组织办理流转手续，因而也常常出现承租户到期不愿退田，转出户因回乡务农等原因要田要不到，双方常常发生扯皮现象。从目前农村土地承包纠纷仲裁案件看，绝大多数都是由于土地流转操作不规范而引发的矛盾纠纷。 从流出户类型看，以外出打工和从事二、三产业者居多。土地流出对象大致有五种类型：一是完全从土地中脱身出来的，且二、三产业经营效益较好，有固定保障的农户；二是从事劳务输出的；三是因国家基础设施建设需要等原因而流转土地的；四是适应现代农业发展需要，土地向种田能手集中，实行规模化经营的；五是加快工业兴市而向农户征占用土地的。从面上看，呈现集镇周围的农民比乡下农民流转快，产业结构调整快的镇比传统农业镇转移得快。

从流转收益看，以收入盈利的居多。近两年来，由于农业结构调整步伐加快，国家实行“一免三补”惠农支农政策，种田效益明显提高，广大农民要田心理非常强烈，因而土地流转相对出现买方市场，部分土地流转收益出现盈利现象。如苏北某市的东部地区的大蒜经济效益较高，每亩收入达到3000元左右，一旦土地流出后，承包户每亩可得到500-600元的出租收入；西部紧靠204国道，人多地少，加之因国家建设需要，相当部分农民转农为工，不但将土地承载的负担由转让户承担，每户还能得到300元左右的收入。

二、目前农村土地流转的主要做法

1.完善土地承包，夯实土地流转基础。农村税费改革以来，国家对农民种植实行“一免三补”惠农政策，种田由过去的亩均150元负担变为零负担，一些原来不要承包地的农户纷纷要求承包土地，一些流转户因政策调整认为当初流转约定吃亏较大要求毁约，等等。这些问题，导致土地纠纷大量增加，制约了土地流转速度。为规范土地流转，一是制定出台土地流转工作意见。出台土地流转办法，并以广播、宣传手册等方式，广泛宣传土地流转的积极意义和操作流程，使广大农民准确理解土地流转的政策规定，引领农民自觉流转；二是建立土地流转服务机构。建立土地流转服务中心，对达成土地流转协议的农户，实行“一条龙”的快捷服务，并推行免费提供土地流转信息、免费提供政策咨询、免费提供土地流转合同、免费为双方提供鉴证等四项服务，为土地流转充当“土地红娘”；三是规范土地程序。在对农民承包田确权发证、签订土地承包合同的基础上，统一制订流转合同文本，做好农户之间的土地合同的跟踪签订工作，避免因时间过长、原因不明导致土地纠纷的发生。

2.在自愿、有偿的基础上，坚持土地流转形式多样化。农户是土地流转的主体，在自愿、有偿、依法的前提下，近年来，基层探索出了多种土地流转模式，主要有以下三种：一是转包。承包方在一定期限内将部分或全部土地承包经营权让与第三方，发包方与承包方双方权利义务不变，这是目前全市土地流转的主要形式。转包对象一般为二、三产业发达和外出打工人数较多的农户，避免土地半荒半种、广种薄收甚至“休田”现象的发生，解除种田户的后顾之忧，同时还可收取一定的出租收入；二是转让。承包方将土地承包经营权全部转让给他人，承包方与发包方双方关系完全终止。随着土地种植效益的提高和土地增值，流转速度将逐步趋缓。转让主要有三种情况：一是工业园区征用土地；二是长期在外打工并有固定收入的农户，他们已经根本上从土地中脱离出来；三是田随房走，无偿转让。农户在买卖房屋同时，也将土地完全转让出来；三是互换。由于农户田块零碎，加之产业结构调整，种植品种不一，常常发生农药中毒现象。基于连片种植需要，实行宜林则林，宜粮则粮，农户自发互换土地，各得其所。

3.创新土地流转理念，引导农民向高效现代农业发展。土地流转是建设现代农业的基础性工作，农业要想从根本上摆脱弱质产业，只有转变流转方式，实行集约经营，提高土地种植效益。一是建立土地流转激励机制，推动土地流转。在坚持农村基本经营制度、稳定土地承包关系的基础上，按照“依法、自愿、有偿”的原则，采取示范、引导、协调、利益调节等办法，鼓励农户通过转包、转让、入股、租赁、互换等方法，实现土地承包经营权流转，提高土地规模化、集约化利用水平；二是培植农村土地股份合作试点，带动土地流转。农户为发展农业生产需要，将各自承包经营权入股，并以入股的股份作为分红的依据，将土地资源变为土地资产；三是盘活农村闲置土地，拉动土地流转。对农村学校、窑厂等闲置土地和水面、圩堆、“四荒地”，引入竞争机制，实行竞价拍卖，招标承包，盘活集体存量资产。通过这种方式，不但使农村闲置土地得到合理流转，充分利用，也能使集体增加收入，有效化解村级债务。

4.建立农村纠纷调处机构，服从服务于土地流转。成立农村土地承包纠纷仲裁办公室，负责受理农村土地流转纠纷案件的处理。切实引导农户做好土地流转合同签订工作，完善土地流转手续，规范操作流程，保证承包户放心流出土地，流入户放手经营土地。

三、农村土地流转存在的问题及原因

当前，土地流转已成为推动农村经济发展的必然趋势，但阻碍土地流转的问题依然不少，主要表现在：一是土地流转速度缓慢。二轮承包以来，某市流转面积仅占农户承包面积的5.2%，随着农田种植效益的提高，今后土地流转速度还将减慢；二是行政指导作用不太明显。由于农民具有土地流转自主权，农民传统的种植观念还根深蒂固，政府单纯依靠行政措施和经济激励机制还不能使农民放下包袱，真正从土地流转中走出来；三是农户私下流转现象比较普遍。口头协议、口头合同已成为土地流转突出问题；四是“三资”农业和新农村建设往往因无“土”生根，难以在本地开花结果。基本农田保护条例规定不得在农田作业区建房，给该市“三资”农业和新农村建设的发展带来诸多困难。制约农村土地流转的症结，归纳起来有六个方面：

一是农村土地流转缺少必要的法律规范。由于《农村土地承包法》到2003年3月1日起才正式实施，因此，在以往的长期发展中较少考虑法律因素。农村土地流转带有明显的自发性、盲目性与随意性，从而导致土地流转内容的不完整性、土地流转价格的不确定性、土地流转目标的非效率性以及土地流转格局的不稳定性，最终无法培育出适度规模的符合市场要求的经营主体。从而使土地纠纷日渐增多，侵权行为时有发生，司法机关及有关行政部门处理这类问题常常感到无法可依。

二是小农思想束缚影响流转。土地与农民长期以来形成的亲和力，使得土地不易从农民手中转移出来。当前土地流转中一个惹人注目的现象是绝大部分农民都迫切要求承包土地，真正自愿放弃承包权的农户几乎没有，一定程度上制约了土地流转的速度，根本原因在于土地具有社会保障和就业功能，农民把它作为命根子来看待，认为有了土地就有生活退路，即使外出打工赚不到钱还可以回来种田，心里踏实；也有少数农民对土地私有化抱有幻想，认为农村土地二轮承包延长30年后，土地就是自己的，如果现在不争取承包地，将来遇到特殊情况，可能后悔莫及。所以相当一部分农民都把土地看得很重，宁让土地荒芜也不愿流转，土地承包权更不愿放弃。

三是流转机制不完善。当前，土地流转的市场中介组织相当匮乏，具有一定规模的种植大户为数甚少，推动农村土地规模经营的“领头羊”数量还不多，农村合作经济组织的服务功能发挥极为有限，影响了土地流转的速度、规模和效益，不利于土地的优化配置。少数村组对农户之间的流转撒手不管，部分农户把承包地当作私有财产，“暗箱”操作，常常引发难以解决的“后遗症”。

四是土地的固定性使土地流转发生困难。我们在调查中发现，许多土地接受方都要求土地能集中连片，以便于种植，取得规模效益，但由于在农村土地二轮承包工作中，少数村组采取平均分地的办法，承包土地相当零散。一部分农户愿意让出土地经营权，但还有一部分却不愿让出，造成愿意转移出来的土地不能连片，这样土地在出让方与受让方之间就很难达成协议，影响土地承包经营权的有效转移。少数村为实施农业高效化，推行先进的设施栽培技术，进行规模种植，做了大量工作，但就是有个别农户不愿让出承包地，最终使得土地流转化为泡影。

五是农民社会保障滞后影响流转。由于农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系不够健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障对待，对于流转土地存在后顾之忧。特别是部分年龄较大的农民，尽管已经没有精力和能力经营好承包地，但宁肯粗放经营也不愿将土地流转出去。

六是土地流转难成规模。土地使用权流转具有不稳定性，主要是因为非农产业的不发达和非农就业机会不多，外出务工就业相对不固定，经商风险较大，农民创业本领不强，技能素质不高，年龄结构偏大，农业收入仍是许多农民家庭收入的主要形式，由此，许多农民不愿放弃承包土地，分散种植与规模经营成为一对鲜明的矛盾。另外，许多土地流转是在农户间自发进行的，缺乏专业组织引导，组织化规模经营机制不健全，难以改变土地分散种植经营的局面。

四、对策建议

随着经济社会的不断发展，大量的农村劳动力不断向城市转移，留在农村从事土地经营的农民大多为中老年劳动力。因此，加快农村土地流转，发展适度规模经营已成为当前农业农村经济发展的必然。因此，当前应重点抓好以下几个方面：

一要加强对土地流转必要性的宣传。要让基层干部群众认识到，土地不仅仅是农民就业和生存的手段，更是一笔庞大的资产，加快土地流转正是合理利用这一资产、增加要素收入的有效手段。要充分利用各种媒体，大力宣传有关土地流转的法律法规和通过流转土地增收致富的典型，让农民了解自己的权利义务，进一步明确集体土地所有权主体、承包经营权主体、经营管理者以及他们之间的关系，明确集体土地流转的范围、主体，让农民了解政策，消除误解，放心流转。同时，要提高基层干部“以地生财”的意识，引导农民提高组织化程度，增强集中土地、运作土地的能力。通过宣传发动，典型带动，让更多的能人成为引领农村土地流转、进行高效规模种植的“领头羊”。

二要加快发展农业适度规模经营。在坚持农村基本经营制度的基础上，大力发展多种形式的农业适度规模经营。土地流转的目的是为了发展高效规模农业，让土地增值，农民增收，需要项目支撑。寻求高效农业项目和选准承租人是推进土地流转的前提和关键。没有能人统一开发和经营，没有好的农业项目，不能真正让农民受益，土地流转就是一句空话。必须坚持“政府引导，法人投资，企业经营，产业化开发”的方向，促进流转主体多元化、规模化、集约化。要加大农业招商的力度，创新招商的方法，提高招商质量，积极寻求更多的“三资”投入农业开发。充分发挥地域、资源优势，大力引进大型龙头企业，实现土地资源与资金、技术等生产要素的合理配置，推动农业产业化的长足发展。

三要建立健全土地流转管理机制。要规范土地流转程序。土地流转必须签订规范的流转合同，实行登记制度，由村委会备案，镇土地承包管理部门登记。要建立土地流转服务体系，积极探索通过市场调节土地流转的长效机制，市级建立土地流转信息库；镇成立土地流转服务中心，充分利用农民信箱平台，开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作。村级成立土地流转合作社，接收农户申请托管的土地，合理利用抛荒地，由合作社进行规模种植或通过市镇调剂和网上招租等形式，把土地承包出去，解决“我想转包，谁要”和“我想承包，谁有”的土地使用供求矛盾和土地抛荒问题，使土地流转进入有序的市场化轨道。

四要制定鼓励土地流转的政策措施。要出台加快农村土地流转的激励机制，政策上要积极引导，经济上要给予奖励，刺激和调动承包户和流转大户搞好土地流转工作，营造良好的土地流转氛围。要进一步明确土地权属，允许农户把土地作为要素在市场上依法自由流转，促进农业生产要素优化组合，保障农民权益。要大力发展农民合作组织，支持专业户、专业村的发展，推动农业产业化经营。建立土地流转扶持资金，对于全部转出土地的农户给予一定的补助，扶持其进城务工创业；对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的乡镇和行政村给予适当奖励；对于通过采取土地流转合作方式集中农户土地进行规模经营，并能切实带动农户增加收入的龙头企业和种养殖大户进行重奖，并从资金扶持、税收政策、技术指导等方面给予倾斜。

五要逐步完善农村社会保障机制。认真贯彻落实党的十七届三中全会精神，积极探索开展“双置换”改革试点工作，鼓励农民用土地承包经营权、宅基地和住房置换城镇社会保障及住房保障，实现农民向市民的身份置换。尽快把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，避免再次返乡与农民争地。加大对农村社会保障的财政投入力度，探索建立农村人口养老保险制度，进一步扩大新型农村合作医疗制度覆盖范围,促进最低生活保障体系向农村延伸，特别要加快解决60岁以上和已经丧失劳动力人员的社会保障问题，让他们放心地流转土地。对于已经流转土地的农民，要引导他们从土地流转收益中拿出部分资金，建立个人基本医疗和养老保险，提高自我保障能力。同时，要积极做好土地流转合同未签补签工作，完善土地流转手续，规范操作流程，确保承包户放心流出土地，流入户放手经营。

六要强化土地流转中间组织服务功能。加快土地流转，不仅要有制度保障，还要有健全的组织保障，完善土地流转中间组织是构建土地流转机制的重要环节之一，中间组织在市场供需主体间发挥着信息传递、沟通调解、合理建议等作用。因此，要健全农村土地市场流转机制，必须强化土地流转中间组织的服务功能，其中基层集体组织发挥着关键的作用。要充分发挥村级集体的组织作用。村级组织虽然在经济功能上与以前相比有所弱化，但是作为农民集体的政治性组织，在处理农民生产生活问题、协调经济关系、发展地方经济上仍具有一定的作用。外部经营主体想获取基层具体信息，还必须通过村级组织才能获得，否则得到的信息是不完整的。因此，在健全土地流转机制方面，要继续发挥村级组织的行政推动作用、沟通协调能力和服务作用，服务于地方经济发展，为农村土地有序流转、减少矛盾纠纷提供组织保障。要努力做好土地流转载体对接工作，动员广大村组干部主动介入农村土地流转信息的搜集发布，拓展农户流转土地空间，提升流转速度，有效解决流转信息不畅、空间过小问题。要积极发挥仲裁机构职能，及时化解农村土地流转矛盾，确保农村大局稳定。□

责任编辑：张功杭