我国环境保护法存在的问题和立法建议

靳　韬

摘要：本文对我国环境发展逐步恶化的状况进行了介绍。并详细分析了目前环境保护法存在的问题和缺陷，并对环境保护法的立法修改提出了个人的建议，以期为我国环境保护法的立法提供理论依据的目的。

关键词：现状环境保护法缺陷立法建议

0引言

环境问题是当今国际社会的普遍性问题和重要课题，保护环境和合理利用自然资源，是实现人类社会可持续发展的前提和关键。1989年通过的现行《环境保护法》是我国第一次环境立法高潮的顶点，其对健全我国环境资源保护法律体系、保护和改善环境、促进经济、社会和环境的协调发展发挥了重要作用。然而.18年过去了，随着我国社会主义市场经济体制逐步完善和人民生活水平日渐提高，国民的环境意识和法律意识日益增强，现行《环境保护法》已经远远不能满足21世纪中国经济、社会和环境发展的新需要，急需进行修改。

1我国环境发展的现状

1.1空气质量明显下降《中国环境状况公报》显示，我国城市空气质量污染状况十分严重，经过近几年的治理，城市的污染状况有所好转，但总体上依然严重，全国空气质量达标城市到2001年底仅占1／3。

1.2水体污染十分严重中国工程院院士、湖泊环境研究主席、科学家刘鸿亮教授对全国55000千米河段进行了研究调查，报告显示，23.3％的河段水质污染严重而不能用于灌溉，45％的河段鱼虾绝迹，85％的河段不符合人类饮用水标准，而且河流自洁等生态功能也严重衰退，形势异常严峻。

1.3土壤状况不断恶化在我国，全国大于陡坡的耕地有近600万公顷，有水源保证和灌溉设施的耕地只占40％，中低产田占总耕地面积的79％，更有许多耕地面临严重的水土流失，沙漠化，盐碱化，风蚀，海蚀。

1.4植被状况令人担忧我国84.4％的草地分布在西部地区，面积约3.31亿公顷，由于不合理的利用，草原的生态系统遭到了严重的破坏，草地退化面积不断扩大。在西北地区草场退化形成的沙漠逐渐扩展，荒漠化日益严重，导致沙尘暴频繁发生。

1.5自然灾害严重地震、火山爆发、泥石流、海啸、台风、洪涝灾害、干旱、地面沉降、海岸线退化，病虫害、酸雨等多数自然灾害是自然环境恶化的直接结果。在我国，自然灾害集中表现为干旱、洪涝和病虫害三个方面。

2《环境保护法》存在的缺陷

2.1《环境保护法》的地位还不够高无论是从借鉴西方国家的环境立法实践出发、还是从环境与资源保护在国家社会、经济发展中的重要程度出发，我国都有必要制定一部高位阶的环境保护基本法来指导和统领单项环境与资源保护法律。

2.2立法目的和指导思想在一定程度上体现计划经济色彩该法第一条将立法目的表述为：“为保护和改善生话环境与生态环境防治污染和其他公害保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法”这一表述带有明显的计划经济痕迹，并且暴露了单纯追求经济社会发展的单维价值取向的弊端，不符合社会主义市场经济和可持续发展的要求。

2.3立法过于原则和粗略影响环境执法效果《环境保护法》在立法上采取“宜粗不宜细”的原则，导致了对法律条文的规定过过于原则和抽象，造成法律实施无法体现充分性、完整性和可操作性。

2.4调整和约束政府行为的法律规定非常有限从震惊全国的“沱江水污染事件和”松花江特大水污染事件”，到由于政府行政不作为导致的甘肃血铅超标和湖南岳阳砷超标等环境事件，使我们看到政府在环保方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源。

2.5缺乏公众环境权制度和公益诉讼制度公众环境权力制度和公益诉讼制度的缺失，不但无法调动公众参与和监督环境保护的积极性，而且使公众遭受的环境损害得不到有效、切实的保护。

3环境保护法修改的立法建议

修订《环境保护法》应以高起点坚持大环境理念，坚持科学的发展观，实行可持续发展战略，正确处理发展经济与保护环境的关系，环境保护与资源利用、生态平衡统筹考虑，国内法与国际法相协调，借鉴发达国家环境立法的成功经验，将《环境保护法》修改成为保障环境基本国策贯彻实施、协调单项环境法与其他法律关系的环境基本法。

3.1提升《环境保护法》立法地位20年来，我国先后出台了《大气污染防治法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》等20余部环境、资源、生态保护方面的单项立法，唯独缺少一部体现国家环保基本方针政策的环境基本法。因此，建议将修订后的＜环境保护法》提升为基本法，交由全国人大全体会议审议通过。作为环境基本法，侧重于确立国家环境保护的大政方针，明确环境与发展的关系，明确各级政府的环保职责，确定环境侵权归责原则等涉及整个环保领域的共性问题。

3.2转换环境理念确立环境优先原则没有环境优先就等于没有环保法一这是《环境保护法》实施以来的根本教训。因此，必须要确立环境优先或并重的原则。经过十多年高速、持续发展，我国已经告别短缺经济，多数行业生产能力过剩，因此，目前是调整产业结构、淘汰落后工艺设备、提高环保水平的大好时机。我国应实行更严格的排污许可制度，加大排污者的违法成本，用法律手段强制那些环保不达标的企业关停并转，促进技术和产品的换代升级。推行资源综合利用，推行清洁生产，发展循环经济。

3.3强化政府环境保护责任推行问责制《环境保护法》修改中强化政府环境保护责任，将法律调整对象扩展至政府，并且建立和完善一批规范和约束政府行为的管理制度。我国应借鉴发达国家的立法经验，在《环境保护法》中明确规定：保护环境是国家、政府、每个公民、企业、社团的共同责任，但首先是政府的责任。各级政府首长是本区域内环境保护的第一责任人。把环境保护作为每年考核政府官员的重要内容，并且由同级人大和选民来考核评价。

在法律修改中，应当最大限度地吸纳和借鉴现有的立法成果，对一些经实践证明在规范和约束政府行为方面行之有效的管理政策和措施，例如战略环境影响评价制度、生态区划与环境功能区划制度、环境目标责任制、环境质量公告和信息发布制度、生态补偿制度、责任追究制度等，应当通过修改《环境保护法》予以确立，使我国环境法律体系更加健全和完善。

3.4对企业实行经济刺激制度我国环境法中尚无完整的经济刺激制度，而经济刺激制度可以说是促进环境保护的一个更巧妙的手段。经济刺激手段包括收费，税收减免，政府补贴等。

关于为每个企业建立的环境污染保险基金，设立专门的账户，由环境保护行政主管部门进行统一征收与监管，企业可以随时查询自己的费用情况。税收减免是针对企业和个人遵守环境保护并改善环境质量要求而设的。如安装污染控制设备，改变工艺流程以预防污染等。污染税根据排放废物的数量和毒性征收，污染税是环境排放标准的经济性替代方案。对守法企业的补贴，遵守环境法律规定的企业可以获得补贴，以补助守法所花费的成本及其工作人员的奖金。企业及其工作人员由于表现比许可证、执照或规章的规定更好，可以获得奖金。对于国有企业的高级经理的升迁，可以考虑其守法的成绩。

3.5建立公众环境权制度《环境保护法》应建立和完善公众环境权制度。为保证公众环境权的实现，《环境保护法》应设立环境信息公布公开制度、环境决策程序制度、公众参与环境决策制度。应设立对举报环境污染的奖励制度，鼓励公民、社团积极举报环境违法者。应赋予新闻媒体广泛的监督权，不论是谁。只要有环境违法行为。媒体都可以随时曝光。

3.6建立公益诉讼制度为了有效保护受害人尤其是弱势群体的合法权益，《环境保护法》应明确规定：任何个人、企业、机关、社团都有权对环境违法行为提起诉讼。为防止人们怠于行使公益诉讼权，法律应明确检察机关有责任提起环境违法的公益诉讼，包括以原告身份提起行政诉讼。为保证环境侵权诉讼公平合理，《环境保护法》应设置有利于公众(受害人)的规则，如赋予原告调查权、举证责任转移、因果关系推定、诉讼费用分担等。

我国环境发展的现状迫切需要一部符合当前国情的环境保护法进行法律规制，鉴于目前的环保法存在诸多的缺陷和不足，已严重滞后于社会和环境的发展需要，立法机关应当结合环保法的理论和实践尽早制定出一部具有先进理念、切实可行的法律，对此笔者希望本文能有所裨益。