民生档案的概念解析与价值指向

曹　航　宗培岭

摘要：文章首先在总结近年来民生档案建设实践的基础上，从理论上探讨民生档案概念的内涵和外延。认为民生档案应该是与普通民众的生计有直接关系的，受到老百姓关注度高的，人民群众需要查阅利用的档案：接着分析民生档案建设的价值指向，认为民生档案建设的兴起，将引导档案工作从自发走向自觉，使档案部门在实践中自觉地坚持“以人为本”的价值指向，使我国档案工作自觉地面向普通民众。

关键词：民生档案概念解析价值指向

就治理国家的一般经验而言，民生问题能否解决好直接关系到一个国家是否稳定、社会是否发展。关于这一点，现有的历史事实是可以充分说明问题的。近年来。民生问题备受关注，据媒体报道。“民生”一词在近一年来高频词中位居榜首。在胡锦涛总书记代表中共中央所作的十七大报告中，专门有一节论述“加快推进以改普民生为重点的社会建设”。明确提出必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。这大概可以说明民生问题对当今中国的重要性和紧迫性。现在各级党政部门都在致力于改善、解决民生问题，档案部门当然也要义不容辞地融入到解决民生问题的工作行列。

2007年12月国家档案局印发《关于加强民生档案工作的意见》，提出要在全面落实科学发展观的基础上，加强民生档案工作，实现“两个转变”，建立“两个体系”。现在，民生档案资源体系和利用体系的建设已经在许多基层档案部门陆续开展起来，与此同时，档案学界也展开了对民生档案相关问题的理论研究。但由于缺乏对民生档案的系统研究，我们现在对有关民生档案的许多问题的了解还显得不够深入和全面，这不利于我们实现“两个转变”，建立“两个体系”。所以，本文通过分析近年来民生档案建设的实践，探讨与民生档案有关的一些基本的问题，诸如民生档案的概念、价值指向等，希望能够加深我们对民生档案相关问题的思考和研究。

1、民生档案的概念解析

何谓民生?《辞源》的解释是“平民的生计”，照此理解，民生应当是指普通民众的生计。从历史的视角来看，民生问题自古有之。但在不同的历史语境中，民生的内涵却有所不同。《左转》中有“民生在勤，勤则不匮”的说法。屈原在《离骚》中有“长太息以掩涕兮，哀民生之多艰”的诗句，表达了诗人对民生艰难的深切同情。中国近代民主革命的伟大先行者孙中山先生曾提出三民主义学说。其中，民生主义的主要内涵被孙中山先生归纳为平均地权和节制资本。毛主席在1956年4月发表的《论十大关系》中就强调要发展轻工业和农业以“保障人民生活”，体现了党的第一代领导集体对民生问题的关切。十七大提出的使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”应该是当今中国特定语境下的民生内涵，

民生就是民众的生活、生计和生存，民生问题自古有之。其实，民生档案也是古已有之。比如，账籍文书这种贯穿中国封建社会始终的重要政务文书，其实就是古代的民生档案。从战国、秦朝的计书，两汉的计簿，至隋唐的手实、籍账，宋代的版籍、丁籍等籍账，一直到明清的黄册。这些账籍文书详细记载了全国各户的人口、地亩、钱粮、徭役等情况，是历代王朝赖以生存的重要经济命脉，被历代王朝视为“民之大纪，国之治端”。所谓“军国所资，咸出于租调”正说明了这些档案对封建王朝的重要性。封建王朝对这类文书控制管理十分严密，历代的账籍文书都有一套定期造籍、逐级上报、分级管理的制度，在历史上曾形成过一套规模巨大的账籍文书工作制度。以西夏王朝为例，由于账籍文书是西夏国家在经济管理过程中产生的重要的凭据性文书，对西夏的人口、地亩、钱粮、徭役、税收等经济工作有非常重要的凭证作用，因此，西夏王朝自始至终都非常重视账籍文书的造籍、上报和管理。再如，明代的黄册是记录土地、人丁和赋役的文书，是明王朝为征调赋役而编制的户籍册。《明书·赋役志》：“(洪武)十四年，诏天下府州县编赋役黄册，以一百一十户为一里，推丁粮多者十户为长，余百户为十甲，甲十户”。黄册一式四份。分存在各级官府中，据以征派赋役。这样看来。民生档案并非当今社会的专利，而是古已有之，甚至可以说。它的历史几乎和档案的历史一样久远，但“民生档案”这一概念却是一个新名词。笔者做了一个调查，在2007年12月国家档案局印发《关于加强民生档案工作的意见》之前，档案界少有使用“民生档案”这一提法的，而从2008年以来，民生档案这一概念开始频繁地出现在各种档案期刊和报纸上。对民生档案的讨论也热烈起来。因此，似乎可以认为，民生档案这一概念的频繁使用是随着国家档案局行文要求加强民生档案工作之后正式出现的。当然，从本质上看，它的出现顺应了党和政府推进以保障和改善民生为重点的社会建设的需要。

现在，民生档案这个概念已被档案界广泛运用。做好民生档案工作，服务民众，已经成为广大档案工作者的共识。但由于民生档案建设开展时日不长，在实践中还没有充分展开，如何完整、全面地理解民生档案的内涵，把握其基本概念和特征，以及如何有效地实施民生档案的管理，充分发挥民生档案作用，就需要广大档案工作者在实践中不断探索和实践，也需要档案学界在总结实践经验的基础上深入思考和研究。

我们认为，从理论探讨的角度出发，首先需要正确理解民生档案的内涵和外延，以及民生档案的档案类别归属问题。否则，民生档案的概念就存在着缺失。民生档案实际上是指国家机构、社会组织在从事社会管理活动中涉及民生范围的直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像、电子数据等不同形式的历史记录。广义上讲，凡是与老百姓生计有关系的档案都可以称为民生档案。由于档案是人类社会实践的产物，民生又是普通民众的生计。所以，现有的绝大部分档案内容，或直接或间接都涉及到民生问题。应该说都是与民生有联系的，但如果笼统地把这些档案界定为民生档案，必然会使民生档案的外延过分宽泛，在实践中是不利于我们开展民生档案工作。所以，我们需要正确把握民生档案的内涵。

笔者认为，民生档案应该是与普通民众的生计有直接关系的，受到老百姓关注度高的，人民群众需要查阅利用的档案。如养老保险档案、医疗保险档案、失业保险、婚姻档案、知青档案、公正档案、企业改制档案、房屋拆迁档案等等，这些档案人民群众需要经常查阅，作为凭证材料，解决各种纠纷和生活困难，落实福利待遇。保障私有财产的安全。而有的档案如环境监测档案、物价管理档案等，更多地是政府工作部门作为备案和工作参考、决策之用，对人民群众来讲，他们基本上不需要查阅利用这些档案，就不应划人民生档案之列。所以，民生档案首先要具有大众性，即与普通老百姓切身利益相关，涉及到社会各个阶层的广大人民群

众，利用对像主要是老百姓；其次要具有直接性，即民生档案的内容是直接而不是间接地与广大人民群众发生联系，直接关系到老百姓的日常生活；此外还应该具有实用性，即民生档案可作为凭证材料，为普通老百姓解决切身利益问题，对他们非常需要和实用。

就民生档案的类属而言，国家档案局在2007年印发的《关于加强民生档案工作的意见》中指出：“民生档案包括各类与民生有关的专门档案”。这就将民生档案明确地归入了专门档案之列，同时也说明民生档案是与民生有关的许多专门档案的集合。诸如社区建设、移民开发、城乡低保、社会福利、优抚救济、三农扶贫、房地权属、婚姻登记、民事诉讼等活动中形成的档案。都可以归人民生档案。有的民生档案就是一种专门的档案门类，有的则是一些档案资料。如房屋产权档案、地籍档案、城建档案、公证档案等就是一些专门的档案。这些档案具有一定的数量和规模，在整理方法和管理措施上都有一套完整的规范标准。而有的民生档案则由于数量少、规模小、材料单一。不能独立形成一种门类，而是包含在文书档案之中。如知青档案、招工档案、计划生育档案等，这些档案材料在文书档案中相对集中，独立成卷，查阅利用也比较方便。

2、民生档案建设的价值指向

从价值指向的层面看，民生档案建设有其深厚的理论基础。2003年10月召开的中共十六届三中全会提出了科学发展观，并把它的基本内涵概括为“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，这是我们党在指导思想方面的一个重大转变。它带来社会的一系列重大转变。在这种时代背景下，档案工作除了要通过为后世保存档案，见证科学发展观给中国社会发展带来的变化之外，本身也需要重新定位自己的档案观。在这个问题上，加拿大著名档案学者T·库克的观点值得我们借鉴。他从未来和后现代的视角，对传统的、以国家为中心的、实证主义的档案观进行诘问和反思。他写道，“传统的档案观必与档案馆和档案工作者业已形成的顽固偏见相呼应，那就是为主流文化和当权者服务。这种做法让官方叙述占有特权，却忽视了社会中的个人和群体的记录，忽视了他们与国家之间的相互作用和对国家的影响”。库克的话是档案学家对档案工作体系价值取向的一个很好的诠释。

就其基本特点来说，档案工作首先是一项服务性工作，它通过提供档案信息为社会实践活动服务来推动社会进步和发展。机关档案工作要为提高机关行政效率服务，企业档案工作要为提升企业在市场中的竞争力服务，宏观层面的国家档案工作则应该为社会政治、经济、科学、文化等提供全方位的档案信息服务。档案工作提供的这种服务在一定时期往往是围绕一定的中心作展开的。小至一个机关的科室、企业的一个部门，大至一个地区和国家，在一定时期有自己的中心工作。我国曾有政治挂帅、把阶级斗争作为中C工作的时期，那时的档案工作是服务于政治运动的。档案工作体系不是面向广大人民群众的。党的十六届三中全会提出了科学发展观以后，在科学发展观基础上衍生出的以人为本的理念、和谐社会的建设等重要思想，已经在全社会得到了热烈的响应。尤其是以人为本思想的提出和在实践中的贯彻，标志着我们党在社会发展观上发生了重大转变。在这种时代背景之下，以服务性为主要特征的档案工作，如果不对此做出积极回应，将落后于时代的步伐。笔者认为，民生档案概念的出现，民生档案建设的推进，正是国家档案行政管理部门对科学发展观在档案工作领域的贯彻和回应。也是以人为本的思想在当代档案工作领域的真切体现。从这个意义上说，民生档案建设是对以人为本、科学发展理念的一种追求，这种理论诉求将导致国家档案工作体系在实践中的一种转型，在这种理念的引导下，我国今后的档案工作体系将会更加面向普通民众。

近年来，从中央到地方，各级档案部门大大提高了对民生问题的关注度。比如，在通过对城市居民最低生活保障档案管理情况进行调研的基础上，2008年初民政部和国家档案局共同印发了《关于加强最低生活保障档案管理的通知》，就加强最低生活保障档案管理工作做出了具体部署，规范了最低生活保障档案的管理。为了加强社区档案管理工作，更好地服务民生，杭州市早在2003年就制定了《杭州市社区档案管理暂行办法》，为社区开展党的建设、精神文明建设、社区服务和社区治安等各项工作提供档案信息保障。为加强对城镇失业职工的管理，保证失业救济工作的顺利进行，北京市劳动局制定了《北京市失业职工档案移交和失业登记管理办法》，有的地方则制定了社区卫生服务中心档案管理制度、流动人员人事档案管理条例等。

在另外一个方面，进人新世纪以来，一些地区的综合档案馆在新一轮的发展过程中已经出现了一些带有“人本”色彩的新动向。不仅对公众表现出更加开放的姿态，还体现出浓厚的亲民色彩。例如，2003年开馆的天津泰达档案馆建在了天津经济技术开发区行政、金融和文化的中心区域，2004年开馆的上海市档案馆外滩新馆则建在了外滩。一改过去综合国家档案馆多数建在机关大院的惯例，直接面向公众，方便公众利用。又如，2004年广东省档案馆新馆简化了进馆手续，规定市民不需要证件就可以进去参观，若需查阅开放档案资料，只要出具身份证即可。此外，为使档案馆进一步接近老百姓，一些地方的综合档案馆还通过展览陈列、学生课堂、讲座活动、学术交流、史料汇编、影视观摩等，从思想上启迪公众，传播先进文化，满足人民群众日益增长的精神文化需求。有的研究者把综合档案馆的这些发展动向视为新世纪我国综合档案馆正在出现的一种转型。综合档案馆这些不约而同，但又带有自发性质的举措，从价值指向上看，已经开始向“以人为本”转变。

可以这么认为，民生档案概念的出现、民生档案建设的兴起，与我国档案工作实践中出现的上述新趋势是吻合的，是对档案工作新趋势的总结和提炼。从价值指向的角度看。国家档案局行文要求加强民生档案工作，将会引导档案工作从自发走向自觉，使档案工作在实践中自觉地坚持“以人为本”的价值指向，使我国档案工作自觉地面向普通民众。长期以来，我们在档案管理中，重党政机关文书档案、重事轻人、重物轻人、重典型人物轻普通人物。对于档案资源体系来说，则把许多重要的、涉及民生的档案排斥在国家永久性档案资源体系之外。民生档案资源体系和利用体系建设的兴起，正是档案工作体系价值指向的一次变革，将在今后引导中国档案工作更多地面向普通人，以服务民生为己任，这大概也是中国档案事业今后一个重要的发展方向。