以科学发展观为指导　加快哈尔滨市电子政务工作创新发展

董伟俊

胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：要健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。全面推行政务公开，加快电子政务建设，提高行政效率，改进行政质量，降低行政成本，已经成为加强政府行政能力建设的有效途径和建设服务型政府的重要手段，是贯彻落实科学发展观的具体行动。

按照市委关于深入学习实践科学发展观活动的总体要求，结合我市电子政务工作实际，市政府办公厅组建了临时调研小组，于2008年10月25日至11月20日，相继深入道里区、南岗区、松北区、通河县、木兰县、市城乡规划局、环保局、市政府行政服务中心、市信息中心、数字城管指挥中心等10个单位，就电子政务工作开展情况进行了调研，并邀请市发改委、文化局、民政局、人事局、交通局、卫生局、农委、粮食局、外侨办、建委等11个部门召开座谈会，向全市市直部门和单位下发了包括全市电子政务现状、规划、问题和建议等内容的调查问卷，在认真总结和深入分析了我市电子政务工作现状和存在问题的基础上，提出了下步发展策略，现将有关情况汇报如下：

电字政务现状

近年来，市委、市政府高度重视电子政务工作，成立了电子政务建设领导小组，完善了电子政务工作领导机构和办事机构，全市电子政务建设工作在基础环境建设、业务系统应用和信息资源开发等方面取得了长足进展，资金投入逐年加大，数字城管、行政审批和内部办公等一系列项目相继投入使用，使我市电子政务工作水平在全国同类城市中处于领先地位。

(一)管理制度和管理机构

为加强电子政务管理，市政府相继出台了《哈尔滨市信息化项目建设管理办法》和《哈尔滨市政务系统电子公文传输管理暂行办法》等规章制度，市信息中心和道里区、通河县等单位也相继出台了政府公众信息网管理办法，市政府行政服务中心和采购中心等部门出台了行政审批指南、市建委、城管局等部门制定了本行业电子政务发展规划和相关制度。调整了全市电子政务领导小组及办事机构，明确了政府系统电子政务主管部门，组建了市信息中心、市政府网络中心等承建和维护部门，市委设立了信息办，市人大和市政协设立了信息中心，市建委、农委、统计局、城乡规划局和国土资源局等部门成立了信息中心，大部分区、县(市)政府也成立了相应领导机构和办事机构。

大部分市直机关和个别区、县(市)政府未成立电子政务专门机构和承建部门，电子政务职能挂靠在办公室、综合处、信息处等综合处室。个别单位无电子政务专业工作人员。

(二)基础设施建设

市政府大楼统一机房和智能化综合布线系统于2004年建成并投入使用，建成了连接154个结点的全市电子政务外网平台；建成了办公业务网络和移动办公网络平台，实现了省、市、区(县)三级平台互联互通和远程移动办公；建成了连接国务院办公厅、国家部委和副省级城市政府的电子政务专网平台，市信息中心建设了全市统一的互联网门户网站管理平台，市委、市人大、市政协和在江南办公的市直部门建成了独立的计算机网络机房和业务专网平台。市统计、发展改革、质检、税务、工商等部门建成了系统内专用网络，道里区、木兰县已将电子政务外网延伸至所属部门、街道办事处和乡(镇)政府。

(三)软件开发应用

按照“以需求为导向，以应用促发展”的原则，相继开发应用了覆盖全市的内部办公系统和公文无纸化传输、信息管理、会议通知、督办、议案、目标、政务值班等协同办公系统，市人事、规划、财政、工商、物价、城管和公安等部门相继组织开发了事业单位人事联动管理系统、规划管理信息系统、财政财务管理系统、“红盾”工商行政管理信息系统、价格综合业务管理系统、防汛抗旱指挥系统、“数字城管”系统、“警务通”等专项电子政务工程，部分单位系统专用软件也相继建成并投入使用，道里区建成了数字抚顺社区和数字爱建社区，满足了社区群众网络化管理和获取政府信息资源的要求。

(四)信息资源开发利用

市工商、税务、质检、财政等部门组织开发了企业法人基础数据库，市公安局开发了人口、车辆管理数据库，市规划、建设等部门联合开发了地理信息基础数据库，市政府办公厅、市档案局联合开发了公文档案数据库，市法制、统计和科技等部门开发了法律法规、统计数据、农业、人才、招商引资、俄罗斯经贸等数据库。市信息中心以《中国哈尔滨》为载体，建成了政务信息、文件、政务公开目录等数据库，以及哈尔滨市办公业务资源网、哈尔滨市人民政府政务信息资源网等综合数据库。

(五)行政审批和在线办事

市政府行政服务中心作为我市行政审批的主管部门，按照“立足当前、着眼长远、面向社会、便民利企”的原则初步建成了市政府行政服务信息化网络平台，开展了大厅缴费、银行确认、网上监察、综合统计、业务审批、数据交换等内部管理和协同办公系统，并与市信息中心合作开辟了“网上行政服务大厅”，对已上网的行政审批事项实行“网上办理”。市信息中心着重加强了网上在线服务功能，开发完善了“服务企业”、“服务市民”和“办事指南”等专项栏目，并建立了表格下载、在线申报、办结查询、在线咨询和在线投诉等网上服务功能。网站建设以服务公众生活为着力点，开设了“便民问答”、“生活导航”、“服务旅游者”和“服务投资者”等面向全社会的公共服务栏目。同时，开设了为农民工、残疾人等弱势群体服务的特色专题栏目。道里区利用互联网开设了民意征集专栏，件件通过区领导领导签批督办，办结率和群众满意率达到100％。

(六)政务公开和网络监督

《中国哈尔滨》网站主要发布公众关注、公益性强、公权力大的政府部门文件和政府投资、财政收支、政府采购、项目招标等政务信息，设有在线访谈和网上新闻发布会在线直播等栏目，是我市政务信息公开的第一平台。网站建立了“百姓谈”、“纠风直通车”、“市长信箱”、“民意征集”、“纪检举报信箱”、“投诉电话”和“投诉指南”等栏目，成为公众参与、监督政府的第一平台。市政府政务公开办公室建设了市政务公开目录网站，各区、县(市)和市直部门在各自网站上建立了政务公开专栏和民意信息征集邮箱(或专栏)。道里区将电子政务外网延伸到乡(镇)和街道办事处，扩展了公众了解政府的信息平台，自觉接受公众监督。

(七)数字城市和应急管理

市城管局在城市管理中不断探索新途径，推进了数字化管理的新模式，建成了平战一体的数字城市管理系统，实现了及时、动态、完整的城市管理。建

成了集人民防空指挥所、应急指挥中心，城市管理协调指挥平台“三位一体”的数字城市管理系统。初步实现了对6个城区和开发区重点路段、重点部位的实时监控，并逐步向社会治安、城市交通和城市应急管理等方面拓展和延伸。我市数字城管建设运行以来，为城市管理体制和机制创新提供了重要的智力支持和技术保障，为我市应急管理工作提供了良好环境和技术支撑。

(八)安全防范体系

按照国家和省政府的有关要求，在政务外网互联网出口处、数据库和门户网站服务器、安全认证服务器、办公自动化服务器等关键结点处部署了防火墙、IDS(入侵检测系统)、漏洞扫描、网络管理监控、CA认证、网站主页防篡改、网络防病毒过滤网关、网络防病毒系统、远程接人SSL VPN安全网关等多种安全防护措施。市政府各部门、各单位和各区、县(市)也根据本部门本单位的实际需要部署了安全设备，形成了各自防范和整体防范相结合的协防机制。

(九)建设运行模式

近年来，我市一直探索政府引导、社会参与、市场运作的投融资机制，积极利用社会资源，共同建设电子政务新思路，先后与原中国网通公司哈分公司、中国移动哈分公司、中国联通哈分公司合作，建成了市政府中心机房、政务外网平台、移动办公平台、政务通等多项电子政务项目，市城管局与城投公司合作建成了“数字城管”中心及数字城管系统，市交通局和哈尔滨银行合作建成了并投入应用了交通“一卡通”项目，水电、煤气和有线电视等日常缴费等系统也逐步建成并投入使用。

总体讲，我市电子政务工作呈现出起步较早、发展较慢的特点，随着组织机构逐步完善，总体框架日渐清晰，资金投入逐年加大，应用范围不断拓展，全市电子政务工作步入了快速发展的新阶段。

主要问题

我市电子政务工作在全省起到了龙头作用，多次受到省政府的表彰，在全国15个副省级城市中，技术资源、网上办公应用等方面的整体评价处于领先地位，在线服务方面处于中游状态，应急管理、决策支持和安全信任方面相对薄弱。目前，仍存在一些亟待解决的问题，突出表现在以下方面：

(一)电子政务顶层设计缺失，总体规划需进一步完善。尽管我市相继出台了电子政务“十一五”发展规划和“十一五”末期电子政务指导书，但网络建设缺乏统一规划架构，软件开发没有统一标准，数据资源没有统一格式，系统之间互联互通存在困难，信息资源完全实现共享和电子政务集约性管理模式等方面仍需逐步、进一步探索，盲目发展、重复投资、各自为政、条块分割、资金严重浪费的现象依然存在，顶层设计缺失，导致我市电子政务在无序的状态中摸索前进。

(二)电子政务管理体制不完善，职能交叉，人才缺乏。一是虽然市电子政务领导小组办公室依托市政府办公厅设立，市委、市人大、市政府、市政协机关分别成立了信息化办公室或信息中心，但管理体制不顺、协调困难，没有形成管理体制统一和工作机构合一。二是全市政府系统电子政务规划、建设、管理工作由市政府办公厅负责，市信息中心负责全市信息资源的开发、利用和整合，政府信息化推广应用以及全市基础性、公益性数据库建设等工作存在职能交叉，管理权责模糊等情况。三是虽然市发改委、财政局、统计局、公安局、教育局、农委等部门和大部分区、县(市)政府设有专门的信息中心，但是存在人员知识机构不合理，专业人员缺乏等现象。四是大部分委办局无专门机构和人员负责电子政务工作，存在法规、政策和技术规范贯彻执行难等问题。机构不健全、关系不顺、人才缺乏等机制问题成为困扰电子政务工作快速、协调、有序发展的基本问题，建立完整的机构，打造专业的队伍，引进优秀的人才成为当前全市电子政务工作发展的首要问题。

(三)法律法规和标准体系建设相对滞后，影响应用效果。我市虽然出台了电子政务有关的法律法规，但诸如电子政务项目管理、资金管理、采购、验收、绩效评估、运维管理等一系列配套措施和办法尚未制定，造成电子政务工作无章可循、无法可依、管理混乱、资金浪费严重、推进速度缓慢等问题。政府信息共享交换、政务数字证书管理、电子交易、电子政务服务行政收费等管理办法尚未出台，影响了政务信息共享利用、电子网上交易、政务信息公开等工作开展。

(四)电子政务认知度和使用水平较低，阻碍应用工作快速推进。经调查，发现我市大部分部门和单位领导干部年龄偏大，电子政务工作推进多依赖于上级部门推动，被动接受，缺乏主动开创的精神。电子政务工作者多为技术人员，对政务工作缺乏了解，很难将电子和政务有效结合。部分公务人员习惯于手动文件传递，认为网络传递存在风险，不愿接受网络化办公。上述情况在一定程度上阻碍了电子政务应用系统的快速推进。

(五)电子政务建设存在盲目性，解决方案偏离政务需求。一些部门不能结合本部门业务选择出切实为社会公众服务，能够产生社会效益和经济效益的项目作为电子政务建设的切入点，仍停留在低水平的重复建设，如：办公自动化应用系统、视频会议系统等项目完全可以统一规划开发，无须每个单位都开发一套办公自动化应用系统，可在电子政务统一网络平台上实现共享。个别部门存在拍脑袋决策现象，没有对整个项目建设有一个客观清晰的认识，有的需求提出不切实际，导致项目建成后，不能满足实际工作需要。

(六)重建设、轻应用，重硬件、轻软件现象依然存在。重硬件建设、轻开发使用，应用效果难以达到应有的水平。硬件建设投资占整个项目投资的50％以上，软件建设还处在初级阶段，由于软件投入少，个别项目没有以政务需求为建设的根本目标，脱离实际，推广应用难度较大，一些项目没有投入使用便下马，造成了建设资金严重浪费。计算机等设备成了查看新闻、娱乐的工具，没有真正地利用资源，未发挥电子政务设备和网络的优势。

(七)电子政务建设资金投入相对较少，使用分散。市本级每年累计投入资金4000余万元，但仍存在各部门自由申报、各自使用的局面，缺乏统一的管理和整合使用制度，资源共享制度还不健全，而且区(县)财政资金投入较少，设备简陋、功能简单，不能满足开展大规模电子政务项目建设的需求。

(八)重内部建设，轻公众服务，向公众和企业提供的服务项目有限。经过几年建设，大部分部门仍然把电子政务和办公自动化应用混为一谈，将电子政务定位在机关内部服务上，行政审批和在线办事能力较弱，为企业和公众提供的服务较少，企业申报还停留在纸介质和车来车往的落后局面，公众服务还停留在电

话或面谈投诉、咨询水平，提高为公众和企业服务水平的效果远未达到应有水平和预期效果。

我市电子政务工作存在的诸多问题，已经严重影响到政务办公、公共服务、社会管理等方面工作，影响到法治政府、效率政府、阳光政府建设的步伐，影响到全市经济社会发展进程。

发展对策

当前，我国行政管理体制改革正处在攻坚阶段，按照建设社会主义和谐社会要求，落实全面、协调、可持续的科学发展观，统筹考虑和总体设计市本级电子政务工作，兼顾区、县电子政务发展，从我市经济社会发展的需要，满足政务需求和公众的期望，客观评价和深刻认识我市电子政务建设中存在的问题和困难，是继续做好下一步工作的根本所在。

(一)客观认识，全面评估我市电子政务工作。深入调研，全面分析，客观评价我市电子政务工作的优势和存在的问题，按照科学发展观要求，学习和借鉴发达国家和地区电子政务工作成功经验，认真研究国家电子政务工作的方针政策，寻找差距，完善和发展我市电子政务工作。

建议：2009年聘请省内外电子政务专家，全面客观评估分析我市电子政务存在的问题，评估结果作为我市电子政务顶层设计和总体规划的重要依据。

(二)借鉴经验，制定我市电子政务总体规划。总结国内外电子政务建设的成败得失，得出一条基本经验：顶层设计是电子政务建设和发展的灵魂，符合实际的总体规划是电子政务建设和应用的指导纲领。深圳、杭州等城市早在2002年就结合本市实际制定了电子政务远景规划和工作目标，并取得了预期效果，青岛市电子政务发展处于国内领先地位，主要是具备了“四统一分”的电子政务总结架构。目前，郑州、合肥等城市都纷纷制定了本市电子政务的顶层设计和总体规划。

建议：将我市电子政务顶层设计和总体规划作为市委、市政府重点课题，由市电子政务领导小组办公室牵头，由市政府法制办、市政府行政服务中心、市信息中心、市专顾委和电子政务领导小组成员单位组成课题组，共同研究制定我市电子顶层设计和总体规划。

(三)总结经验，加强我市电子政务标准化建设。标准建设是业务协同和资源共享的基础，总结几年来我市电子政务工作的经验教训，科学、系统、完整、先进、开放的标准化建设成为我市电子政务建设的当务之急。

建议：按照国家有关电子政务工作标准，结合我市电子政务综合评估报告，顶层设计和总体规划，制定我市电子政务网络、软件开发、交换、接口、数据、文件等相关标准，规范我市电子政务开发，破除技术壁垒和信息孤岛。

(四)制定规章，为电子政务提供制度保障。我市制定的《哈尔滨市政府公众信息网管理办法》和《哈尔滨市政务系统电子公文传输管理暂行办法》大部分属专项制度，不具有指导全市电子政务建设的意义，不能约束电子政务工作行为，全市电子政务建设和应用缺乏强力推进的依据。

建议：在有关法律和国家电子政务总体框架指导下，制定我市电子政务管理办法，重点项目审批和建设资金使用制度，规范电子政务行政行为、建设行为，规范项目审批流程，规定电子政务项目采购、建设、应用、验收、绩效考核等具体程序。

(五)落实责任，建立电子政务项目绩效评估体系。结合国家推行的政府绩效评估体系和我市目标体系管理，将电子政务建设和应用效果列为政绩考核的主要内容，加大考核力度。

建议：建立我市电子政务绩效评估体系，定期对建设项目应用效果、公众认可度、社会效益和经济效益进行综合评价，将评价结果作为主要领导选拔、目标考核和新项目审批的重要依据。

(六)健全机构，加强对电子政务工作的组织领导。我市电子政务领导机构和办事机构基本健全，形成了决策、办事、实施、承建和运维协调一致的电子政务管理体制，但智力支持机构和协作组织需要进一步加强。

建议：一是组建电子政务专家咨询组，为全市电子政务建设提供专家咨询服务和技术支撑。二是建立技术协作组，定期举办各种形式的技术交流活动，为全市电子政务建设提供交流和互助平台。

(七)整合资源，推进现有系统纵深应用。近年来，我市相继建成了公文无纸化、信息管理、会议通知、视频会议、人事联动、数字城管和办公自动化等政务办公应用系统，个别系统应用效果不佳，给电子政务资源整合和利用增加了难度。

建议：将2009年定为我市电子政务“规划和推广应用年”，一是重点加强我市电子政务综合评估、顶层设计、总体规划工作。二是重点推进已建公文无纸化、信息管理、会议通知、视频会议、人事联动、数字城管和办公自动化等政务办公应用项目横向共享，整合现有资源，充分发挥现有系统作用。

(八)循序渐进，重点推进“三一”工程建设。我市电子政务总体现状是条块分割、各自为政，信息孤岛现象比较严重，违背了电子政务发展的一般规律，影响了电子政务整体效果的发挥。

建议：2009年重点进行“三一”工程建设，即：一是建设全市统一的电子政务内网平台；二是结合新的行政审批大厅建设，启动建设全市统一的网上行政审批大厅；三是以企业法人数据库、人口数据库和空间地理数据库等为基础，建设全市统一的政务信息资源数据库。

(九)开拓思路，积极探索新的电子政务工作建设模式。电子政务发展速度和质量受资金的影响较大，资料表明，经济社会发展水平和电子政务发展水平成正比例关系。国内发达地区电子政务发展较快，落后地区相对较慢。因此，资金成为电子政务发展的主要瓶颈，正确处理政府投入与企业市场运作的关系，引入竞争机制，用市场化手段推进电子政务建设显得尤为重要。

建议：通过市场化运作方式引入通信企业参与筹资、建设、运营和维护管理；联合有关的网络软件企业，采用服务外包的方式参与我市电子政务建设工作，促进电子政务工作和经济社会建设共同发展。

电子政务是一项复杂的系统工程，是提高政府施政效率的有效途径，是一个国家或地区在竞争中获得比较优势的重要手段，也是促进经济社会全面、协调发展的重要载体和平台。我市电子政务工作取得了一些成效，但仍处于初级发展和逐步完善阶段，今后的工作中，我们要深入贯彻落实科学发展观，认真总结经验，积极探索电子政务发展规律，借鉴发达地区的做法，不断适应新时期发展变化，适应经济社会发展要求，开拓思路，创新发展，积极推进我市电子政务工作更上新台阶。

责任编辑/田苗