行政组织宏观环境的研究

谌敏越

摘 要：行政组织环境是行政组织对社会进行公共管理活动和内部管理活动时所面临的环境,是直接或间接影响行政组织存在、发展以及活动的各个因素之和。任何行政组织都是特定国际政治背景下的行政组织,都要和国际环境进行能量、信息和物质的交换,认真分析和充分认识行政组织的国际政治环境对行政组织的职能转变和行政效率的提高有着十分重要的意义。

关键词：行政组织；国际政治环境

1 行政组织环境概述

“‘环境在生态学中是指事务周围影响事物发展的各种要素的总和” 。行政环境是指国家在对社会进行公共管理时所面临的环境,是影响行政及其活动的各个因素的总和。行政组织环境是行政组织对社会进行公共管理活动和内部管理活动时所面临的环境，是直接或间接影响行政组织存在、发展以及活动的各个因素之和。

我们可以看出，“行政组织环境”一词源于行政生态学。行政生态学是20世纪60年代开始发展起来的一个学科，它将生态学的基本原理用于行政学研究领域，旨在研究行政与周围事物之间的关系。而行政组织环境则是行政生态学主要的研究对象之一。它是运用生态学的理论和方法来研究行政组织的产生、运行和发展状况，也就是借用生态学研究生命主体与其环境的相互关系和作用的基本理论与方法，来研究行政组织与其社会环境之间的相互关系，研究模拟生态系统的社会行政系统。在生态学看来，没有一种生命有机体是可以孤立存在的，任何一种有机体都必须依赖于周围的生物或无机物，都必须同周围的环境进行物质交换才能生存:同样，要了解一个国家的公共行政组织，不应该仅局限于行政组织本身，而应该跳出该行政组织系统，从社会大系统的角度来考察其行政组织系统的产生、运行和发展，这样才能更为真实、更为全面地认识行政组织环境。

行政组织环境包括微观环境、中观环境和宏观环境。行政组织的宏观环境是指处于行政组织系统之外的，能够直接或间接影响行政组织存在、发展与活动的一切因素或条件的总和。行政组织作为一个开放的社会系统，时时刻刻与组织之外的其他系统进行物质、能量和信息的交换，它们之间的相互作用、相互关联构成了行政组织活动的宏观环境。很明显，本文所要讨论的行政组织的国际政治环境属于宏观环境的范畴。

2 我国现阶段行政组织国际政治环境的主要特点：

2.1 世界政治格局由“一超多强”向“多极化”趋势发展。自从1989年苏联解体以后，世界政治格局由两极抗衡向多极化方向发展，军事对峙逐步让位于政治、经济、科技等国家综合实力的竞争，在处理国际关系问题上，和平对话比军事对抗有着更加强烈的呼声。在20世纪末和21世纪初，随着世界经济区域化和全球化的进一步发展，欧共体、中国、日本、印度、巴西等组织和国家的经济实力有了较大的提高，由于这些国家凭借快速增长的国家实力努力争取参与国际事务的平等地位，它们在世界舞台上的政治影响力和政治发言权也日益增大，从而使世界走上政治多极化的道路。

2.2 和平与发展为时代的两大主题。从目前的国际形势来看，虽然“不公平不公正的国际政治旧秩序没有从根本上改变，影响和平与发展的不确定因素在增加，传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织、恐怖主义危害上升，霸权主义和强权政治有了新的表现，民族、宗教矛盾和边界、领土的争端导致的局部冲突此起彼伏，南北差距进一步扩大，世界还很不安宁，人类面临着许多严峻的挑战”， 但是，“总的来看，当前和平与发展仍然是当今时代的主题。维护和平促进发展事关各国人民的福祉，是各国人民的共同愿望，也是不可阻挡的历史潮流。世界政治多极化和经济全球化趋势的发展，给世界的和平与发展带来了有利的条件和机遇。新的世界大战在可以预见的时期内打不起来，争取较长时期的国际和平环境和良好的周边环境是可以实现的”。目前的国际形式告诉人们，世界各国，特别是发展中国家的经济越是发展，野蛮的战争侵略就越是不得人心，和平与发展的世界主流就越是不可逆转。

3 国际政治因素对行政组织环境的影响分析

九十年代以来，国际社会结束了冷战，开始步入“和平、发展和进步”为主题的时代。世界经济一体化的趋势日渐加强，中国加入世界贸易组织的目标也即将实现，以“效率和竞争”为特征的市场经济日益为世界多数国家所采用，新技术革命的巨大影响以及社会参与的要求日益强烈， 整个人类社会全球化的进程日益加快，生产国际化、贸易国际化、金融国际化等现象使得任何一个国家都不可能孤立地存在于世界上，这些现象必将影响每个国家的国内行政组织的活动，这种外部的巨大而迅速的变革对中国公共行政组织的变革与发展形成了巨大的压力。行政组织的宏观环境决定了一国行政活动的职能领域和行政活动的水平，影响和制约着行政组织的运行方向和运行效率，有时候甚至会对行政组织的灭亡或发展产生重要作用，而国际政治环境是行政组织宏观环境的重要方面，因此，认真分析和充分认识行政组织的国际政治环境对行政组织的良性运行和发展有着十分重要的意义。影响行政组织活动的国际政治因素包括国际格局、国际形势、国际局势、国际交往四个方面：

3.1 国际格局是指两个阵营对立、多极化或一超多强的状态，该国在国际格局中所处的地位。“国际政治格局是指国际舞台上的主要政治力量之间在一定历史时期内相互联系、相互作用而形成的一种结构状态” 。我们从以上定义可知，国际政治格局构成国际格局的主要方面。换言之，国际政治格局就是国际政治舞台上的政治力量对比状态。

国际政治格局是行政组织的国际政治环境的主要影响因素，准确认识和判断国际政治格局的是行政组织在处理对外活动时作出正确决策的关键。任何一个国家都是一定国际政治格局下的国际社会主体，而行政組织作为引领一个国家经济社会发展进步的主要力量，总必要要和其他国际政治力量和国际社会主体发生这样或那样的联系和进行能量、信息的交换。任何一个国家的行政组织不仅要受制于国内各种环境因素，而且也离不开国际政治环境的影响。行政组织作为国家公权利的行使主体，其行为和相关活动的影响范围十分广泛，如果一个行政组织不能够准确地定位和分析当前国际社会政治、经济、军事等各种力量的构成和分布情况，不能够根据国际政治环境正确判断和定位自己的职能、职责，并采取合乎适宜的政策来捍卫国家利益和公共利益的话，那么它必定不能充分地利用各种环境因素地取得较好的行政效益，并完成党和人民赋予行政组织的神圣使命。

3.2 国际形势是指整个世界处于战争还是处于和平发展的状态，以及本国的卷入程度。相对和平安定的国际环境是每一个国家经济社会发展的重要条件。每一个国家只有在安定有序的国际政治、军事背景下，才能集中精力发展经济、文化、社会事业，提升人民生活水平和综合国力。历史的教训告诉我们，战争是吞噬国民财富、消耗国力的恶魔。如果一个国家被卷入到战争之中，该国必要要加大对军费的投入，从而减少对国民经济其他方面的投入，这样就势必会减缓经济发展速度。行政组织是国家主导经济社会发展、提升综合国力的助推器，每个行政组织在不同的国际形势下其职能侧重点也就会有所不同。在战争时期，行政组织不仅要向社会提供社会管理和社会服务功能，更重要的是还要将更多的精力放在维护国家主权、领土完整、国家尊严和利益上。

3.3“国际局势通常是指在一定时期内国际关系变化发展的状态” 。一个国家的行政组织在国际社会所持的基本立场，主要依赖于国际局势的具体变化和国家利益的驱动。正确认识一国所处的时代和当前世界政治经济与国际关系的新情况，是政府处理对外关系时制定正确决策，改造对自己不利的国际环境，谋求保护和发展本国利益的重要依据。行政组织在进行各项涉外决策时，必须对国际形势的现状以及未来的发展予以高度的重视。国际形势对各国行政组织的影响大体上表现在以下两个方面：

3.3.1 国际局势的多变性要求行政组织根据国际形势的变化适时地调整自己的对外政策和职能范围。国际局势在某一特定的历史时期内会不断地有所发展，有所变化。公共行政组织在进行涉外决策时，必须把国际局势看成是一个复杂的变量而不是一个常量，要充分考虑到国际形势向不同方向发展变化的可能性。对国际形势的准确判断和把握有利于公共行政组织提升各项对外政策的预见性和机动性， 随时适当地调整自己的对策。任何行政组织如果想要在纷繁复杂的国际政治舞台上赢得主动，趋利避害，就必须善于进行统筹规划，为自身进行对外活动制定正确的指导方针，以求有备无患。

3.3.2 国际局势的突变性特点要求行政组织要具有较强的危机决策能力，善于处理各种突变事件。国际局势的发展变化虽然存在着相对稳定的基本方向，但是它在具体的变化发展过程中却又会因为某些偶然性的因素的影响而发生一些突然性的变化。这些变化往往突然出现，变幻莫测，难以预料。每当国际形势发生突变，而这种突变又直接和己相关时，本国的公共行政组织便需要进行相应的外交决策。

3.4 国际交往和联系的多样化和国际事务的复杂化使得行政组织的职能领域和管理范围进一步深入和扩大。国际交往主要是指国家之间在政治、经济、文化等方面的合作程度(深度、广度和频度)，该国参与国际合作程度及所承担的义务和依赖程度。随着第三次科技革命的蓬勃发展和信息社会的来临，各个国家及其人民之间的交往日益频繁， 国际分工进一步扩大，国际贸易规模空前膨胀，电子信息技术迅速发展，国际合作规模扩大、相互依赖程度加强 ，国与国之间的时间和空间距离大大缩小，整个世界正在形成一个“地球村”，各国之间政治、经济、文化之间的交往和联系日益密切化、复杂化， 任何国家的行政组织及其活動都必然要受到国外形势变化的影响，并为此调整国家内部的行政活动。经济全球化时代、网络信息化时代的到来对行政组织提出了新的要求和挑战。世界各国经济的开放和发展程度的加深要求行政组织的各种管理方式逐渐规范化、法制化，并与国际接轨。信息化时代的到来便利了行政组织电子政务的推行，大大提高了行政效率、降低了行政成本。

4 分析和充分认识国际政治环境的意义

第一、从宏观上看，行政组织活动的直接目的并不在于改造行政环境，而是适应行政环境提出的要求和提供的条件，合理到确定行政组织的活动目标和决策方案，遵循社会发展规律和行政生态规律，从而达到提高行政效率和行政效益的目的。行政组织只有对国际政治环境有了比较准确的认识，才能够准确地定位自己的职能范围，正确地把握自己的活动方向。从目前的国际政治环境来看，我们面对着一个错综复杂的世界格局和风云变幻的国际形势。世界格局继续朝着多极化的方向发展，但美国妄图称霸世界，建立由其主宰的单极世界。和平与发展仍然是世界的主潮流，但霸权主义、强权政治、冷战思维以及边界纠纷、民族冲突和地区战争仍然威胁地区的安宁、世界的和平与发展。新科技革命和经济全球化加速发展， 向行政组织的职能转变提出了新的要求，也为行政组织的改革、发展与良性运行提供了难得的机遇，同时也提出了严峻的挑战。国际政治与经济的互动日趋明显，国家经济利益日益成为国际关系的首要因素，行政组织各项战略决策和政策的出台很难单纯地用政治或经济的眼光来观察、分析问题，必须充分考虑相关的国际背景和因素的影响。改革开放以来，我国政府和共产党坚持邓小平的国际战略思想，坚持独立自主的和平外交政策，发展同各国的友好往来，并同一些重要的国家建立了战略合作伙伴关系，大大改善了我国的国际政治环境和周边环境，开创了中国近现代历史上最好的和平局面。然而，中美、中日、等大国关系，国际政治、经济、安全等领域和周边地区，还存在着一些不稳定的因素，因此，我国的公共行政组织在处理对外政治、经济、安全等方面的关系时，必须采取十分谨慎的态度，加强对国际环境的研究和关注，对我国周边地区和整个国际形势作出冷静的分析、准确的判断、正确的预测为我们实事求是的认识国际政治环境、准确地进行行政组织的职能定位、适时地进行相关的职能调整、选择切实可行的战略策略提供科学依据。

第二，认清行政组织活动的国际政治环境环境是正确认识和转变行政职能，坚持行政改革，提高行政效率和效益的重要前提。当今世界瞬息万变，各国之间的政治、经济往来纷繁复杂。我们只有对当今世界国际形势的变化有了充分的了解，对本国与其他各国的政治、经济、文化等联系和往来有了较为充分的认识， 才能够适应行政组织活动环境的变化，根据国际形势的需要和要求，相应地调整行政组织的职能、职权范围和机构设置，建立科学合理的行政系统，从而为切实有效地提高行政组织的行政效率提供保障。