司法改革需遵循司法规律

杨子云

受访嘉宾：

谌洪果(法学博士，西北政法大学副教授)

侯猛(法学博士，对外经贸大学副教授)

萧显(青年法律学者)

杨鹏(中国体改研究会研究员)

30年前，关于人治还是法治的争论，30年后，变成了司法专业化还是司法民主化的命题。

2009年3月25日，最高人民法院公布《人民法院第三个五年改革纲要(2009～2013)》(简称“三五纲要”)，与过去的司法改革大力倡导“法官职业化”的专业化改革倾向有所不同，“三五改革纲要”从“满足人民群众的司法需求出发”，列出六项任务来强调“司法为民”工作机制。其中除了“完善审判与执行公开制度”、“改革和完善司法救助制度”两项是比较契合经典的司法特征外，“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的“多元纠纷解决机制”、“建立健全民意沟通表达机制”、“完善涉诉信访工作机制”、“建立健全司法为民长效机制”等，则具浓厚的“中国特色”。

新一轮司法改革的方向已经发生了微妙转身。法学者对这种改革趋势表达了担忧和质疑。

“三五”司法改革：“专业化”转向“人民化”

《中国改革》：从形式上看，这次发布的“三五纲要”比及“二五纲要”、“一五纲要”，从50项改革减少为30项。同时在“三五纲要”文本开端，有“经中央批准”字样，这是前两个所没有的。请问，除了形式之外，三五纲要有哪些亮点?从整体上看，发生了哪些主要变化?

萧显：作为指导法院未来五年改革工作的纲领性文件，“三五纲要”的“亮点”是明显的：建立刑事被害人救助制度、建立健全多元纠纷解决机制、将量刑纳入法庭审理程序……这些都是深化改革的当务之急，值得深入推进。

谌洪果：具体的亮点，比如规范自由裁量权，将量刑纳入法庭审理程序，研究制定《人民法院量刑程序指导意见》。构建全国法院案件信息数据库，加快案件信息查询系统建设。研究建立裁判文书网上发布制度和执行案件信息的网上查询制度等。最根本的问题在改革思路上。

在“二五纲要”中，其努力的方向是要使司法工作相对符合司法的内在本性，即“体现审判工作的公开性、独立性、中立性、程序性、终局性等本质特征”。而“三五纲要”的着眼点是外在的评价标准，司法必须与时俱进，必须“满足人民群众的司法需求”，至于如何满足，则不见有什么合理的制度设计。

侯猛：从总体改革思路来看，“三五纲要”不再像过去一样强调司法专业化，而是强调“司法大众化”和“司法民主化”，提出要重视民意和不忘“群众路线”；强调因应形势变化而调整司法政策的“服务意识”和灵活性，而司法的专业性、保守性、确定性、稳定性等法治原则不再被强调，这是很遗憾的转向。

《中国改革》：有人做出统计，在一五纲要中，“人民群众”出现2次，“人民陪审员”出现5次；在二五纲要中，“人民群众”出现2次，“人民调解”出现1次，“人民陪审员”出现4次。但在三五纲要中，“人民群众”出现高达21次，“人民陪审员”出现3次，“人民”单独出现3次．“人民利益”出现2次，“人民调解员”出现1次；在上述词汇中，“人民”共出现30次，是此前两个改革纲要总和的两倍还多。可见，三五改革的重点是试图建立满足人民需求的、符合党的事业和社会主义大局的司法体系。

侯猛：“三五纲要”的文本中，通篇没提“法官职业化”。不提也并非坏事，因为“化”这个词有“大而化之”的意思。相应的，“司法大众化”、“司法民主化”也不应该提。因为这样会显得非此即彼，两者不能相容似的。但可以讲法官职业、司法民主，这两者并不冲突。法院当然要满足人民群众需求，但如果脱离法官职业特点，一味满足人民群众需求，那法院干脆就别要了，都改成人民调解委员会最好。对法院进行监督是有必要的。监督并非必然导致干预法官办案，监督的目的是为了更好地落实宪法所规定的“法院依照法律独立行使审判权”。这个文本严格来说，更像一个政治表态，好像不是或主要不是写给法官们的。

杨鹏：“三五纲要”给我留下的感觉是“两不足”和“两虚一实”。所谓“两不足”，一是司法的职业化与专业化不足，没有充分强调或保障法官的职业化、专业化与独立化。二是司法的民主化不足，在陪审制上没有任何实质性推进。所谓“两虚一实”，虚在什么地方呢?虚在法官的专业性及独立性上，虚在以陪审制为基础的司法民主上，实在什么地方呢?实在为司法政治化清除障碍，为政治之手介入司法审判提供便利。相比十年前的“一五纲要”，这是一个严重的历史倒退。

专业性，公共领域专权力量的天敌

《中国改革》：在最高法院的官方解读中，“三五纲要”的改革措施，是“一五”、“二五”改革纲要的延续。既然是延续，那么，我想知道“一五”、“二五”提出的改革规划完成了没?如果没有，推进到了哪一步?是什么原因导致其难以推进或干脆无法完成?

萧显：细心点就会发现，“三五纲要”许多内容，“一五”、“二五”纲要都曾提到，如提高法官待遇，加强职业保障，年年提，年年无法实现，究竟出了什么问题?重复也就罢了，有些内容甚至开始“缩水”，如审判委员会改革，“二五纲要”要求先建立刑事、民事专业委员会，然后变“会议制”为“审理制”，真正解决法院审委会“判而不审”的现象，步骤、目标都是非常明确的。“三五纲要”却以一句“完善审判委员会讨论案件的范围和程序，规范审判委员会的职责和管理工作”敷衍了事。

与之相同的还有案件请示制度，“二五纲要”要求对其进行诉讼化改造，变“下级请示”为“上级审理”，“三五纲要”倒是言简意赅，只说“规范下级人民法院向上级人民法院请示报告制度”，问题在于，关于规范案件请示，最高法院建国以来已经出台了十个文件，规范来规范去，无非是范围程序变来变去，对解决司法行政化问题没有任何实质意义。改革意味着祛除或改造，如果只是政策松紧，范围进退，就不是真正意义的改革。

谌洪果：“一五”、“二五”纲要着眼于法官专业化和法院内部的制度建设，已经取得了成效，法官们也开始有了责任感、专业荣耀感和自信力。比如：死刑复核程序的收回顺应了民心和历史潮流；逐渐改革为人们诟病已久的“下级人民法院就法律适用疑难问题向上级人民法院请示的做法”，让法官获得了更大的独立以及更大的责任；尤其在建立法官专业化的机制上做出了可喜的努力，比如建立法官依法独立判案责任制，强化合议庭和独任法官的审判职责。推进制定法官、法官助理、书记员、执行员、司法警察、司法行政人员、司法技术人员等分类管理办法，加强法官队伍职业化建设和其他各类人员的专

业化建设。

之前的改革自然有急促失败之处。是什么原因导致其难以推进或干脆无法完成?这不是职业化、专业化的改革方向错误，充其量算是策略有失。“三五纲要”称“司法体制和工作机制改革是我国政治体制改革的重要组成部分”。可见，制定者实际已经看到了问题的要害，即制约人民法院科学发展的因素根本在于“体制性、机制性、保障性障碍”，这种障碍是“司法”改革者们无法解决的。仅仅是司法改革无法撬动真正导致社会矛盾增多、社会不公正不稳定的制度问题，即政治体制问题。

杨鹏：如何判定纲要是倒退还是进步呢?我想这个标准就是“去政治权力化”。长期以来，我们的社会，是以政治权力为中心的全能社会，社会公共领域完全由政治权力来垄断，代表最高政治权力的皇帝就是最高的审判官。所谓司法独立，在我看来就是审判权逐步从政治权力的控制中脱出来，成为一个专门的独立自在的权力，按照自己的传统、规律而运作，司法权成为一个与政治行政权力并行的另一元权力。经济领域的发展，建立在专业分工深化的基础上，公共领域的发展，一样建立在专业分工深化的基础上。法官的专业性及独立性及以陪审制为方法的司法民主化的实质推进，都是推进司法独立的力量，都有助于抗拒政治权力对司法的干预和扭曲。

公正源于约束和权力制衡

《中国改革》：多年来，司法机关发挥的作用未能满足相应的社会需求，司法机关在无法自主行使职权的同时又要承受外界的失望和不满。包括腐败和司法不公等问题导致司法信用不彰、权威难立。那么，司法改革的出路何在?

谌洪果：司法改革今后将如何走?我认为还是要区分两个层面：一是政治形势层面，二是专业运转层面。运动式治理的中国传统，使得任何一个初衷良好的改革都会变得半真半假。一方面必须作出文件式的改革，需要大学习大讨论，需要表态，需要在不危及法官职位的前提下牺牲职业的操守；但另一方面我们也必须看到，经过30年的法治建设，我们的法律文化已经形成了一些积淀，法治的精神和观念也逐渐深入人心，司法的运作也形成了一些无法改动的逻辑。我国宪法明确规定人民法院依法独立行使审判权，各诉讼法都规定判决案件“以法律为准绳”。大多数一线法官不是官员，也非政客，他们在自身的业务和法律公正以及司法独立方面，依然在默默地捍卫着起码的职业尊严，在继续推动司法的技术含量。就算今后形势转变，我认为司法的希望就在这些普通的坚守职业伦理的法官身上。

杨鹏：司法改革的目标是什么?是建立一个公正、高效、低成本的审判和执行机制，公正高效才是硬道理。什么样的条件才能实现公正高效?法官的专业性、职业性、独立性就一定等于公正高效?未必。法官不是超人，有专业知识并不意味着公正高效。由民众来审判就一定等于公正高效?未必，民众也是由一个个有毛病的人组成的。公正高效源于约束，源于对人性缺陷的约束，源于有对不公正、不高效的现象的惩罚机制。国外实践中的立法、司法和行政的分离和约束，司法权中陪审团的民主定性权与法官的专业定量权的分离和约束，都指向一个目标，建立权力分离并相互约束的机制。建立相互制约的机制，不迷信法官的专业性，但也不迷信人民群众的人民性，这才可能是公正高效的来源。

萧显：目前，理论、实务界关于司法改革的争论很多。不走专业化的“回头路”也好，转向“司法人民化”也好，只要切中时弊，有理有据，改革措施不是没有调整的必要。可怕的是，关系到广大公民人身财产与权益的司法改革纲要，对问题与现实不做真诚的说理与呼应，只是摆出一副政治正确、为民司法的姿态。这，是远远不够的。用贺卫方先生的话来结尾：司法独立是司法公正的前提，司法公正的渴望及其实现途径并没有什么国情障碍。司法民主不能法外寻法，法外寻据，否则皆属非法。司法改革的措施可以调整，可以推陈出新，但是，如果司法改革最终是把司法给改没了，那将是南辕北辙，误国害民。