农民工社会保险便携性研究

崔仕臣

摘要:农民工社会保险便携性不足是导致其社会保险权益无法得到保障的一个重要因素。文章通过分析便携性内涵及内容,进一步分析农民工社会保险便携性存在的问题。针对存在的问题,构建提高农民工社会保险便携性的内外环境。内部环境和外部环境相辅相成,缺一不可,它们相互促进,互为条件。只有两个环境共同发展,才能有效地改善制度运行环境,促进便携性的提高。

关键词:农民工;社会保险;便携性

一、社会保险“便携性”的内涵

便携性(portability)是社会保障制度的一个重要特征,对劳动力的全国流动和社会保险权益的获得有着举足轻重的作用。对便携性的定义,从国外的一些论文集和一些法律文件中有以下解释:便携性是指当职业转换时,劳动者有能力把他的退休金从一个基金转移到另一个基金,而不受到费率和规则的限制;便携性是指劳动者更换工作时,有能力携带他的退休金权益价值。这种权益保护一直可以持续到他退休以后。通过对国外学者对便携性概念的界定,结合我国社会保险制度实践,我们可以把便携性定义为:便携性是指当劳动者更换职业或流动时,其社会保险权益可以在不同统筹区域和不同社会保险计划之间转移和衔接,劳动者也有能力继续持有或转移属于他的社会保险的相关权益。具体而言,社会保险便携性体现在以下几个方面:

(一)社会保险制度具有便携性

即参加社会保险的劳动者应该平等的参加社会保险,不分户籍,不分身份,不分性别,平等地享受在职或退休后的各种社会保险权益。

(二)社会保险制度工具的便携性

即社会保险制度实施手段的便携性。社会保险制度实施需要一定的载体和技术手段,那么在制定社会保险制度的同时,要实现社会保障制度载体的便携性。

(三)已积累的社会保险权益的便携性

即在社会保险政策中,参保的劳动者可以继续持有已积累的社会保险权益,但其流动、职业转换、退休时,有权从国家的社会保险计划中获得他所积累的社会保险权益。

(四)工作年限的便携性

即在社会保险计划中,劳动者在原工作单位的服务年限,可以计入新单位的服务年限,获得精算公平价值的相等社会保险金权益。

(五)社会保险金资产的便携性

即劳动者可以一次性提取已积累的社会保险金资产,也可以将已积累的社会保险金资产转移到新的工作单位所在的当地社会保险机构。

(六)社会保险关系可以转移和接续

对有工作单位的参保人员,社会保险关系是随劳动关系变动而转移,制度设定上要明确社会保险关系的转移和接续。

二、农民社会保险便携性存在的问题

(一)社会保险关系跨统筹区域转出难

社会保险关系跨统筹区域转出难是社会保险便携性的一个棘手问题。我国社会保险统筹层次低,养老保险省级统筹的省份有限,医疗保险还没有省级统筹,这是社会保险关系转移成为空中楼阁。一方面,统筹层次低,实行属地管理,使社会保险关系无法转移;另一方面,有些省份政策直接规定不能转移医疗保险关系。这都导致了社会保险关系跨统筹区转出不易。

(二)社会保险关系跨统筹区域转入难

社会保险与户籍挂钩,限制农民工流动时社会保险关系的转移。设置社会险关系转入附加条件。如江苏省规定距法定退休年龄不足5年的参保人员跨统筹区域流动的,仍在原参保地继续参保,不能转入其社会保险关系。即使经市劳动保障、人事等部门批准调入或引进的劳动者,南京市也要求与用人单位签订3年及3年以上劳动合同,实际缴费年限能满10年及10年以上才可以转入其社会保险关系。

(三)社会保险权益不能完全携带

社会保险便携性要求农民工流动时,有能力携带他们的社会保险权益。我国现行的农民工社会保险政策没有能够让他们完全携带走他们的社会保险权益。在失业保险方面,规定了城镇企业事业单位招用的农民合同制职工,本人不缴纳失业保险费,也不能转移失业保险关系。在医疗保险方面,一些地方如上海、成都等地,给予工作期间的住院医疗,转换工作时终止医疗待遇。

(四)不计缴费年限或缴费年限不能合并计算

由于目前政策规定只对经过组织、人事、劳动部门批准调动工作单位的人员连续工龄有明确规定,对无组织关系流动人员原有的连续工龄没有作出相应的规定。部分地区对跨统筹地区流动人员转移后在原参保地的缴费年限不予认可。农民工医疗保险大部分地区都不计缴费年限,流动时他们的医疗保险关系因劳动关系终止而终止。对于医疗保险,缴费年限须男满30年,女满25年,且基本医疗保险连续缴费年限不少于10年,方可享受退休人员的基本医疗保险待遇。这种政策不计缴费年限的规定,让农民工将来的医疗保障无法兑现。缴费年限不能合并计算,就无法达到国家规定的缴费年限,也就意味着退休时,没有了生活保障。

三、提高农民工社会保险便携性的环境构建

农民工社会保险便携性顺利运行,取决于内外环境的构建。内部环境是提高便携性的内在因素和根本,是提高便携性的基础;外部环境是提高便携性的外在条件,是提高便携性的杠杆。只有两个环境的共同发展,才能有效地改善制度运行环境,促进便携性的提高。

第一,农民工社会保险便携性的内部环境建设。一是提高统筹层次,逐步实现全国统筹。我国应该根据现有的国情和经济发展水平,逐步提高社会保险的统筹层次,在实现省级统筹的基础上,逐步实现全国统筹。由于我国各项社会保险发展不均衡,可先从养老保险开始,其他保险统筹层次适度调整,最终达到全国统筹。二是继续扩大社会保险覆盖面。扩大社会保险覆盖面,是保证社会保险基金充足的重要举措,也有利于加强社会保险的保障力度,为农民工社会保险便携性提供条件。从高月(农民的社会保障问题研究,2008)根据苏州市“农民工社会保护”调查问卷统计数据整理得到的数据(见表1)可以看出,3种保险的参保率都很低,覆盖面有限,尤其是失业保险。因此,将社会保险向农村拓展、向更多流动农民工扩展,既能扩大社会保险基金的来源渠道,也能提高我国社会保险的保障水平。三是逐步建立统一的社会保险模式。统一的社会保障计划包括统一社会保险缴费、统一行政管理、统一支付标准等。统一的社会保障模式是指社会不同群体的人群参加同一个社保制度,待遇发放具有相同的标准,不存在群体差异性,而且在全国范围流动没有任何障碍。而我国现行的农民工社会保险模式却是分立的,并且这种分立现象严重,每个险种都存在差异。因此,逐步建立统一的社会保险模式是社会保险改革的方向,也是提高便携性的根本。四是建立健全农民工社会保险法律法规。建立健全农民工社会保险法律法规是实现有法可依重要保证。因为我国到目前为止没有出台相关社会保险法律,虽然我国于2008年12月出台了《社会保险法》草案,但草案里对农民工的社会保险也没有做出具体规定,仅仅是要求农民工依照本法参加社会保险。尽管我国一些发达地区已经颁布了许多有关社会保障方面的法律、法规,但是这些法律、法规的立法层次都比较低,法律的约束力不够。现阶段,关于农民工社会保障的法律条文非常少,农民工的权益缺乏法律上的保护。所以,我们应该在完善社会保障法律、法规的同时,加强对农民工的保护,尽快出台相关的法律、法规,并逐步将一些取得市民资格的农民工纳入城市社会保障体系。同时,还可以通过加强执法检查,对违反法律、法规,侵犯农民工权益的事件进行及时的处理,从而使农民工能得到充分的法律保护。五是拓展社会保险基金筹资渠道,实现其安全和保值增值。社会保障基金是社会保障支出的源泉。考虑到当前我国在基本养老、失业和医疗等社会保险方面的欠账较多,且今后相当长的一个时期内社会保障资金需求量庞大,因此,加大社会保险资金筹集力度,拓宽社会保障资金筹集渠道,是提高社会保障水平的当务之急。特别是社会保障监督管理部门,既要积极督促企业按时、足额缴费,也要严厉打击、惩戒不法企业的逃避和拖欠缴费行为。社会保障资金的筹集可通过诸如积极稳妥地划转部分国有资产、开展多元化投资运营、发行社会保障债券和福利彩票、鼓励社会捐赠等方式,拓宽资金筹集渠道,为我国社会保障体系的可持续发展提供较充足的后备基金。拓展社会保险基金筹资渠道的同时,要加强对社会保险基金的投资,并实现其安全和保值增值。

第二,农民工社会保险便携性的外部环境优化。一是明确政府责任。政府介入社会保险领域是为了克服市场机制下收入分配缺陷以体现公平的原则,也是为了降低成本以提高效率,为均衡负担提供机会,更是为了调控经济以促进发展。因此,对政府在社会保险中的责任研究是非常必要的。责任不明,会导致各级政府相互推诿,也会造成地方政府对中央政府过分依赖,并出现政府在社会保险中的“越位、错位、退位、错位”等严重现象。合理界定政府的责任,就是要政府从“越位”的地方退位,从“错位”的地方正位,在“缺位”的地方补位,从“退位”的地方归位。具体到政府的责任,可以分为以下3个方面:制度供给责任;财政支持责任;监督和实施的责任。从这3个方面着手,在保证制度有效的运行的同时,实现社会效益的最大化。二是深化户籍改革,减小城乡差距。户籍制度已经成为影响农民工社会保险便携性的障碍,只有继续深化户籍改革,才能在一定程度上减小城乡差距,实现社会分配的公平和效率。户籍制度已经成为一种身份象征,因为户籍制度的不同,享受的相关利益也会有所差别。现行的城镇户籍和农民户籍所附带的利益已经显现出来,这种因为户籍的不同而造成的社会分配不公是不符合和谐社会的建设,也不利于公平正义的实现。因此,在制度改革中,主要是改革城乡二元结构中的户籍制度,放开中小城市户口,对大城市实行户口准入制度,达到一定标准即可办理入户手续,建立统一开放的人口管理机制,尽快改变农民工身份转换滞后于职业转换的现状,消除农民工劳动权益保护中的制度性障碍,为农民工劳动权益保护创造平等的制度环境。三是完善社会保险信息管理系统和技术。完备的信息系统和熟练的技术是实现社会保险信息融合和交换的基础。社会保险管理信息系统建设是一项复杂的系统工程,具有政策性强、涉及面广、信息流量大、数据交换频繁、数据保存时间长等特点。从国外的社会保障实践来看,成熟的市场经济国家的社会保障信息化建设比较完备。从整个国家的社会保障安全网来看,保险市场、资本市场、劳动力市场、医疗市场、中介机构等都很发达,高度发达的信息化程度使得社会保障号码(账户)具有独一无二性、不可伪造性和终身不变性。通过完善社会保险信息管理系统可以提高服务效率,提升管理水平,保证服务质量,方便投保人查询和缴费,也有利于社会和个人的监督。通过建立统一的社会保险信息库,有利于实现财务、业务、资金的集中管理,也有利于风险的防范。

参考文献:

1、宋士云,李成玲.1992-2006年中国社会保障支出水平研究[J].中国人口科学,2008(3).

2、(英)威廉姆·贝弗里奇.贝弗里奇报告——社会保险和相关服务[R].中国劳动社会保障出版社,2004.

3、尹乃春.社会保障主体的责任问题与法律完善[J].河南科技大学学报,2008(2).

*本文系广西研究生教育创新计划资助项目(项目编号:2008106081204M397)的阶段成果。