高考加分政策的现状及思考

万永生

高考是一种选拔性的考试制度，关系到千家万户的切身利益，其公平与公正从根本上保证了高考制度的权威性。作为一种公共政策的高考加分制度，一方面在某种程度上维护了教育的公平与公正，受到各方肯定，另一方面又由于缺乏透明度和规范性，忽视了高考选拔人才的效率而颇受争议。高考的公平与效率之争又一次在加分政策上凸现出来。只有通过统一标准、规范程序、透明操作、强化监督、严惩违规等途径，才能使高考加分政策兼顾公平与效率，使加分政策成为高考制度的有益补充。

一、高考加分政策综述

1高考加分政策的历史沿革

1987年4月27日，原国家教委发布了《普通高等学校招生暂行条例》。其中第35条至第44条，详尽地规定了可以享受加分政策优惠的对象和分值幅度。此后，虽然加分项目、对象、分值多有调整，此项政策却稳定地延续下来。纵观之，我国的高考加分政策经历了三个阶段：第一阶段为建国初至1976年的“优先录取”阶段。根据教育部《关于高等学校1950年度暑期招考新生的规定》，革命干部及革命军人、兄弟民族学生以及华侨学生均为“优先录取”的优惠对象。到1956年，又增加了“烈士子女”和“香港澳门学生”两类人员。第二阶段为1977年至2000年的降分录取阶段。这阶段取消了工农成分学生及革命干部的优先录取政策，继续对少数民族学生、港澳台青年、归国华侨青年等实行优先录取政策。自1978年以后，国家加大了人才选拔的力度，开始对三好学生、学科竞赛获奖者、体育艺术特长生、思想品德表现突出者、受政府表彰的优秀青年、报考农林等特殊院校者实行高考降分投档政策。第三阶段为2001年以后的加分录取阶段，2001年规定，对于高中阶段的省级优秀学生、优秀学生干部、思想政治品德方面有突出事迹者、省级及以上科技发明创造奖获得者或单学科竞赛优胜者，以及高中阶段参加重大国际体育比赛或全国性体育比赛取得前六名、获国家二级运动员以上称号的考生实行加分投档政策，一般不得超过20分。2004年规定，自谋职业的退役士兵、在服役期间荣立三等功的退役军人，可增加10分投档；服役期间荣立二等功(含)以上或被大军区以上授予荣誉称号的退役军人，可加20分投档。

2高考加分政策的不同取向

高考加分政策之所以是社会各界关注的焦点，是因为它具有很强的价值导向性，“触碰了高考公平性这根敏感神经”。以2008年教育部及各省公布的高考加分政策为例，按其导向性可以划归为三类。

(1)照顾性加分。此类加分体现了高考公平的价值导向，也是社会公平在高考中的映射。边疆、山区、牧区、少数民族聚居地区的少数民族考生；归侨、华侨子女、归侨子女和台湾省籍考生；烈士子女等三类考生由省级招生委员会决定，可在高等学校调档分数线下适当降低分数要求投档，由学校审查决定是否录取。残疾军人、因公牺牲军人子女、一级至四级残疾军人的子女，驻边疆国境的县(市)、沙漠区、国家确定的边远地区中的三类地区和军队确定的特、一、二类岛屿部队现役军人的子女报考高等学校，在与其他考生同等条件下优先录取。残疾人民警察、因公牺牲人民警察子女、一级至四级残疾人民警察子女报考高等学校，在与其他考生同等条件下优先录取。散居在汉族地区的少数民族考生，在与汉族考生同等条件下，优先录取。

(2)鼓励性加分。鼓励性加分体现了素质教育的思想，有利于激励学生个性的张扬、特长的发挥。根据教育部规定，应届高级中等教育学校毕业考生获得省级优秀学生称号者、奧赛获奖者、获国家二级运动员(含)以上称号等，由省级招生委员会决定，可在考生统考成绩总分的基础上适当增加分数投档，由学校审查决定是否录取。同一考生如符合多项增加分数投档条件的，只能取其中最高一项分值，增加的分值不得超过20分。

(3)政策性加分，国家或一些地方为推行某种特定政策，而把分数作为奖励的一种手段。如教育部规定，自谋职业的退役士兵，可在其统考成绩总分的基础上增加10分投档；在服役期间荣立二等功(含)以上或被大军区(含)以上单位授予荣誉称号的退役军人，可在其统考成绩总分的基础上增加20分投档。退出部队现役的考生，在与其他考生同等条件下，优先录取。重庆2008年高考加分政策规定，三峡库区淹没城市乡镇的考生可加5分；农村独生子女报考在渝院校在各批次控制线下5分内视为达到最低录取控制分数线。

二、当前高考加分政策存在的问题

高考加分政策从实施至今已有几十年时间了，它在弥补我国高校招生制度的不足以及促进入学机会的相对公平等方面发挥了重要的作用。但随着社会的不断发展，其不完善之处也逐渐暴露出来，主要有以下几个方面。

1政策制定随意性大

首先，加分政策涉及部门多。目前，加分项目已涉及科协、体育、外事、民委、计划生育、残联、公安、民政、工会等10多个部门和单位，通过关系找教育部门要求出台高考加分政策的行业、部门或人士更是层出不穷。其次，加分政策的出台，往往来自于专家之建议、领导之意愿，缺乏公众的参与，没有经过听证会、座谈会及网络上的交流、讨论、辩论，因而决策者对加分政策本身所带来的社会影响缺少清晰地评定。再次，加分政策成为了社会福利手段。比如，四川省的“见义勇为”加分政策；河北省的“农村独生子女”加分政策；重庆市对三峡库区移民子女的加分政策等。用分数作为实施某项政策的激励手段或补偿途径，违背了高考加分政策的初衷，因为高考加分政策最初是为了弥补高校招生制度的某种缺陷而制定的，目的在于鼓励学生提升素质，综合全面地发展；实施社会救济，促进教育公平。

2对象范围界定模糊

1950至2008年间，教育部规定的高考加分对象从“工农干部、少数民族考生和华侨”三项增加到20多项，而各省市的加分对象则更多。2000年后，由于高考加分政策的制定权限下放到省一级教育主管部门，各省市出现了加分对象不一样的情况，除了教育部规定的加分对象外，各省市还加入了其他的加分对象。此外，对于某些标准的界定也较模糊，如2008年福建省规定。“应届高级中等教育学校毕业考生，高级中等教育阶段思想品德方面确有突出事迹者，先由各设区市招生委员会鉴别、审核后附详细事迹材料上报省招生委员会，由省招生委员会再研究确定是否符合加分条件以及具体的照顾分值。”一般来说。“思想政治品德方面有突出事迹”本身就没有一个明确的校准，它“属于精神领域的软指标，没有物化的标准可以衡量，这给评定执行造成了极大的弹性空间”，从而给造假提供了保护性条件，成为滋生腐败的温床。

3加分幅度各地不一

教育部在历年的加分政策中对同一加分对象的加分幅度都没有做明确的规定，只是指出了一个大致的范围，比如在2008年教育部规定，烈士子女考生由省级招生委

员会决定，可在高等学校调档分数线下适当降低分数要求投档，由学校审查决定是否录取；应届高级中等教育学校毕业考生获得省级优秀学生称号者由省级招生委员会决定，可在考生统考成绩总分的基础上适当增加分数投档，由学校审查决定是否录取。规定中的“适当降低”、“适当增加”在赋予地方一定自主权的同时，也导致了各省市对同一加分对象的加分幅度不一致的情况。

4荣誉造假愈演愈烈

高考加分政策本身存在的漏洞，加上在执行过程中由于缺乏有效的监督机制，使得此项政策成为了某些社会阶层的特权，滋生教育腐败，频频出现为获得加分而进行荣誉造假的事件。2004年，河北省查出80名假“三好”学生和假优秀学生干部；同年，陕西西安查出192人国家二级运动员造假；2006年，湖南省上千考生国家二级运动员造假。当前学生荣誉已成为造假的“热点”，这种“荣誉造假”不仅涉及部门多、环节多，很难逐级核查，而且由于参与造假的大部分为干部子女，很可能引发新型的官场腐败。渐成上升趋势的“荣誉造假”已成为高考“场外舞弊”的新热点，势必严重威胁到高考的公平与公正。

三、完善加分制度，促进高考和谐

1明确加分范围

首先，高考加分牵扯到千百万学生和家长的切身利益。应当采取各种形式征求意见，特别是学生代表和家长代表，给他们表达意见的机会。就加分政策的制定而言，相关部门应深入调查研究，总结实践经验，也可以采取书面征求意见、座谈会、论证会等多种形式广泛听取有关机关、组织和公民的意见。其次，考虑到历史和现实的原因，对自然属性一类考生，如少数民族、归侨、革命烈士的子女等在高考录取中给予加分，是带有照顾性质的，体现了社会的人文关怀，考生、家长及社会一般可以理解和接受。同样，为了体现真正的公平正义，对于那些非自然属性的考生，如二好学生、国家二级运动员、在各项竞赛活动中获奖的学生等，则应一律取消高考加分政策，可以改为优先录取。为了防止出现人人争做“自然属性考生”。就必须对“自然属性一类考生”进行明确的界定，如因地区偏僻、经济落后，教育设施无法跟上现代化步伐的少数民族、边远山区等弱势群体就属于这一类。再次，国家必须加大力度制定相关政策监控和规范一些非法改变户籍、学籍以及非法侨民等行为，坚决取消因后天优秀等原因给予加分的政策。当然，随着社会、政治、经济、文化的发展，国家也应逐步取消全国范围内的高考加分制度，为广大考生营造一个公平的竞争环境。

2规范加分程序

加分制度之所以腐变，重要原因之一在于加分制度本身的缺陷，即对“程序公正”的忽视。因其操作过程往往是封闭的、不公开和不受监督的，在操作程序方面又缺乏严格的规定，没有一个统一的标准，执行的空间相当模糊，人为因素很大。因此，在制定出新的高考加分政策后，其程序正规化应视为极为关键的环节。全国各地在贯彻执行过程中，程序公开、操作透明是首要原则，各地区必须将享受加分照顾的考生向公众公示，接受社会监督，严防被人掺杂使假；要建立和完善防范与责任追究机制，一旦发现有人鱼目混珠，应有制度性的处罚措施制约。这在优质高等教育资源相对稀缺、公信力不彰的现实情况下，既是为了保护真正应该照顾的学生的权益，更是为了维护社会的公平与正义。如辽宁省在2008年高考加分政策中就明确规定，凡符合加分、降分条件的考生名单，必须于高考前向社会公示，未经公示的考生不得享受相关照顾项目分值。此举势必会大大降低“暗箱操作”的可能性。

3统一加分标准

根据政府的职能要求，对某个对象的高考加分显然不是某个省份或高校的特有事务，而是一种全国性事务，应该由中央政府来决定。但目前看来，具有同一加分项目资格的考生却因为省市的不同而获得了不同的分值，这必然造成新的不公平。制定统一的加分标准，势在必行。首先，对“思想政治品德方面有突出事迹者”、省级优秀学生等实行优先录取，取代原有的加分规定。因为此项加分规定造成法律上的不合理差别，有悖宪法平等权原理。其次，根据各类竞赛者的获奖名次分别实行不同的加分标准，并逐步降低分值，直至取消。如对全国中学生学科奥林匹克竞赛中全国决赛一等奖获得者给予20分加分、二等奖获得者给予10分加分、三等奖和省赛区一等奖获得者给予5分加分。因为这类竞赛的要求较高，不仅要求考生掌握好书本知识，而且还要求考生对书本以外的知识也要有较深的了解，特别是创新大赛。这就要求学校在培养人才时，也应该注重对学生能力的培养，加强各方面素质的发展。再次，对照顾性加分对象的加分标准不变。对少数民族考生、华侨、港澳台学生实行加分有利于民族团结、社会稳定；对报考农、林、地、矿等艰苦专业者实行加分，可以保证这些相对“冷门”专业有相对稳定的生源，从而使其不断发展。“照顾性”加分体现了合理性差别，有利于促进社会和谐，但应当细化加分标准、分值。

4强化监督审查

“在当代中国，凡是竞争激烈的地方仍然是人情与关系最希望介入的地方。而大学招生是教育界竞争最为激烈的一个领域，如何防止人情与关系的干扰便成为招生考试首先必须面对的问题。”高考加分因加分对象和标准的模糊性而可能成为教育腐败的又一个领域。腐败产生的根源，首先在于制度设计上出现了问题，加分制度设计本身不够严密，再加上对权力的制约监督形同虚设，运作过程的不透明、不公开，致使高考加分政策在一些地方被严重异化，成了一部分人以权谋私的工具。加强权力监督和制衡，使有加分权者不能随意弄权，同时要尽量将人才选拔权从行政部门移走，交给那些直接从事教育的职业工作者，并配套设置一系列周详、到位、透明、有效的公众监督机制，以实现目标公正和程序公平的有机结合。首先，要建立严格的资格审查制度，细化标准，强化责任，同时邀请纪律监察部门、考生或家长代表等参与审查过程；其次，要完善加分对象公示制度。一旦加分对象人选确定后，教育主管部门就应尽快通过学校、报纸、电视、网络等途径将之公布于众，接受社会公众监督；最后，要加大对“荣誉造假”的打击力度，通过建立一套公开、公平、规范的学生档案管理制度，采用有防伪标识的荣誉证书或识别系统，以及加大围、追、堵、截力度，严惩造假行为等综合治理措施，不给造假留下任何的活动空间和机会。

在大一统、一刀切、一考定终身的高考制度还不能立即革除的情况下，通过加分或其他变通办法优化人才选拔机制，应该说既是必要的，也是合情合理的。高考加分政策的设计初衷是为了弥补高校招生制度的某种缺陷，它是一种制度性的矫正措施。因此，彻底取消加分政策显然是行不通的，只有重新审视现行的高考加分制度，通过明确范围、规范程序、统一标准、强化监督、严惩违规等途径予以完善，不给造假者以可乘之机，才能为考生带来真正的公平和公正，实现高考的和谐、有序进行。

(责任编辑孙晓雯)