农村面源污染控制现状与法制对策

陶 然 田青青

摘要本文阐述了农业面源污染概念与污染特征、形成机理及影响因素和农业面源主要来源,介绍了我国农业面源污染现状,并根据我国现行的环境管理法律,分析了我国农村环境管理法律体系现状及存在的问题,并提出从建立独立较完善的农村环境与资源保护法律法规体系;建立统一、权力集中的环境管理执法体系;建立农村基层环境保护和污染防治的管理监测机构;更新执法理念,创新执法手段和提高公众的环境意识,建立环境法律宣传教育机制等五个方面来健全和完善我国农村环境法律体系的设想。

关键词农业面源农村环境法律体系

中图分类号:D912.6文献标识码:A

改革开放近30年来,随着我国经济的迅猛发展,人们生活水平的不断提高,人与自然的关系也日趋紧张,环境污染日趋严重,也使我们周围的自然环境不堪重负。但长期以来,我们的环境保护工作存在严重的城乡二元结构,城市环境在得到初步治理的同时污染正逐步向农村转移。农业面源污染问题却越来越严重,已成为我国环境治理与建设的薄弱环节,加强治理保护刻不容缓。然而农业面源环境管理有着不同于城市点源的诸多特点,必须根据农业面源污染的特点出发,有针对性地加强对农业面源环境治理监管的综合法律体系建设,以此保障农村环境问题的逐步解决。

1 农业面源概述

1.1面源污染概念及特征

面源污染是相对点源污染而言的,是指降雨产生的径流冲刷、溶出下垫面地表的污染物,包括土壤层冲刷物、地表沉积物、农田养分肥料和化学物质、以及人类活动产生的废弃物等,通过径流将其携带进入水体环境,形成污染负荷。通常情况下,面源污染主要是以地表径流(包括农田、农村、集镇和城市地区)的形式对水体环境输入污染物质,它与降雨径流联系在一起,是降雨诱发产生的,是自然与人为活动综合作用的结果。

1.2农业面源污染主要来源

(1)土壤侵蚀。土壤侵蚀是规模最大、危害程度最严重的一种农业面源污染,全球有4.3亿hm2土地因遭受严重的土壤侵蚀而遗弃。

(2)农田化肥、农药施用、农村家畜粪便与垃圾。农药、化肥、家畜粪便和垃圾堆放是另外一个重要的污染源。许多研究表明,农药和化肥的使用是造成水体污染和富营养化的最主要来源。USEPA把农业列为全美河流和湖泊污染的第一污染源。

(3)农田污水灌溉。污水灌溉是利用土壤对污染物的自然净化作用和农作物对营养元素的吸收作用,净化污水,虽然污水中的营养元素可以为农作物吸收,但如果施用量过大或时间不恰当,许多污水未经过农作物和土壤的自然净化而直接进入水体,同样会导致土壤和地表水及地下水体污染。

(4)水体人工养殖。随着水产养殖业的发展,人工投放饵料给水体带来的N、P营养物质不断增加,日前,国内湖库区人工养殖的饵料系数达3.0—4.0,成为水体富营养化的又一物质来源。

1.3面源环境问题及危害

农村环境问题主要指的是人类对自然资源的过度开发和不合理利用而造成的生态系统结构破坏、功能衰退、生产力下降、水资源丧失等一系列生态环境恶化以及对农村的社会经济发展、农民的健康和生命产生有害影响的现象。我国农村环境问题主要有不科学的农业生产、乡镇企业的不合理结构和布局、农村城镇化、城市污染向农村转嫁、盲目的物种引进等等引发了一系列严重的农村环境问题,如大气污染、温室效应、酸雨、森林植被破坏严重、水土流失加剧、土地退化、资源衰竭、生态失衡、农产品品质下降等情况相继发生,且愈演愈烈,不仅直接威胁人体健康,而且直接影响国民经济的发展。农村出现的环境问题,直接关系到可持续发展的战略目标、城乡经济统筹发展的目标能否实现。

2 我国农村环境管理法律体系现状及存在的问题

2.1我国环境管理法律体系现状

我国自开展环保工作以来,始终注重生态环境法规建设。但目前我国对农业生态环境的保护还没有专门性法律,而涉及农业环境保护内容的法律条文较多,主要形成了以《宪法》为基础支撑的有中国特色的农业生态环境保护法制体系。

(1)生态环境保护和污染防治法。目前,我国主要针对特定的生态环境保护对象和特定的污染防治对象的法律主要有《土地管理法》、《渔业法》、《水法》、《水土保持法》、《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染防治法》等法律文件。

(2)农业资源保护法律。我国针对农业资源保护的有《基本农田保护条例》、《土地管理法实施条例》、《秸秆禁烧和综合利用办法》等,以及农业环境保护部门规章:如《全国农业环境监测工作条例(试行)》、《农业环境监测报告制度》、《农业部绿色食品产品管理暂行办法》、《农药登记规定》、《农药安全使用规定》等。

(3)环境标准。我国已经先后出台了《农田灌溉水质标准》、《渔业水质标准》、《土壤环境质量标准》、《农药安全使用标准》、《保护农作物的大气污染物最高允许浓度》、《地面水环境质量标准》、《城镇垃圾农用控制标准》、《农业粉煤灰中污染物控制标准》、《农用污泥中污染物控制标准》等,逐步建立了适应我国地方农业生态环境地质条件和地方农业环境保护技术应用和保护及推广的有中国特色的农业环境标准体系。

(4)国际公约。我国已经加入了《保护大气臭氧层公约》、《联合国防治荒漠化公约》等一系列国际公约,对促进和积极改善全球生态环境,做出了国际承诺。

2.2存在的主要问题

(1)农村环境法律法规不健全。主要包括三方面:法律法规建设滞后于农村现代化进程,不能满足环保的新需要;环境法律立法基础不适应农村环境管理要求;环境保护执法主体繁杂,权限分割。

(2)农村污染防治存在立法缺陷、疏漏和空白。按照我国现有环境管理体系,还未能将农村环境、农业环境与农业自然资源的保护协调起来,无论是国家环境立法还是地方立法,都存在着重污染防治轻生态环境资源保护的缺陷,使环保工作缺乏全面的考虑,造成农村生态退化和生态环境只有破坏而缺少保护的现状。一些重要的环境领域,如农业转基因资源及新品种的保护、农村清洁生产、城乡污染转移等方面还存在着立法的空白。

(3)农村环境执法管理体制不完善。目前农村绝大多数村镇没有专门的环境管理机构,县级环保部门较少在其所辖村镇设立派出机构,环境监测和环境监理工作基本上处于空白状态。已有的乡镇环保监督部门,由于工作人员的配备少,经费不足以支付众多行政管理成本,环保职能基本没有履行。

(4)现行法律在制度上农民环境知情权、参与权缺位。造成这一问题的原因之一是我国农村环保法未形成一个完整的体系,宣传力度欠缺。环保与农村经济发展是相生相长的,这点许多农民认识不到或不加以重视。农村环境执法缺乏群众基础,这是造成执法困难,执法效果不佳的原因之一。

3 健全和完善我国农村环境法律体系的设想

3.1建立独立的、较完善的农村环境与资源保护法律法规体系

转变以工业污染防治和城市利益中心主义为特征的环境法制传统观念,着眼于农村环境问题的特殊性,制定《农业环境保护法》,作为国家农业环境保护的基本法规。同时加强立法研究,制订农村环境与资源保护单行法和农村环境标准。最终构筑一个涵盖“宪法——基本法——单行法——标准——其他部门法中相关法律规范”的,比较完善的、针对性强的农村环境与资源保护法律体系。

3.2建立统一、权力集中的环境管理执法体系

建立一个自上而下的、统一、垂直管理的专门环保机构体系,各地环保局为执法主体,受一级环保机构管辖、监督,不隶属当地政府,但各地政府必须参与辅助本地环保机构工作。

3.3建立农村基层环境保护和污染防治的管理监测机构

农村环境问题又具有小、多、杂的特点,必须要在乡镇环保部门增加人力物力,甚至要建立村一级的环境保护管理机构,在村民小组设立环境保护联络员。

3.4更新执法理念,创新执法手段

环保部门强化服务意识,为农民提供相关法律信息,提供一些更高效、更低成本地达到环保要求的帮助等服务。积极创新管理手段,采取守法激励政策,通过利益诱导机制,提高排污者守法自觉性和积极性。为农民创造参与执法的渠道,增强农民参与环保、监督违法行为的积极性,提高执法效能。

3.5提高公众的环境意识,建立长期的环境法律宣传教育机制

农民的环保、法律、维权意识普遍不高,对于自身破坏环境的行为、周边生存空间的污染和破坏的危害性认识不足。因此,加强环境保护的宣传教育工作,广泛普及环境科学知识和法制知识,切实提高全民的环境意识、环境公德和法制观念。目前需要特别注意三个问题:(1)提高村镇居民在环境保护方面的自身参与意识,尽力避免污染。(2)要使广大农民牢固树立在日常生活中不污染环境的意识,使他们自觉约束和减少自己的生活污染行为。(3)要牢固树立保护生态环境同发展经济同等重要的意识,彻底清除“先污染后治理”等错误观念。