集体林权改革制度之思考

王春龙

摘要:2008年6月8日,《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》的出台,标志着当前我国的林业及农地制度将发生重大转变,其历史意义堪称继30年前分田到户后的“第二次革命”,其对促进农民就业增收、建设生态文明、推进现代林业发展产生了重大的现实意义。但同时也存在了诸如森林危机等不良现象,我们不能把林权改革神化,应当审慎地来看待这个问题。生产关系的变革是农村生产力发展的重要推动力,但同时也是造成各种社会问题的根源,从林权改革的出台来看,人们更容易看到的是前者,而对于后者却有可能估计不足。因此,审慎地看待当前林权改革的方向及实践是相当有必要的。

关键词:林权改革;森林危机;审慎;方向及实践

新中国成立后,特别是改革开放以来,我国集体林业建设取得了较大成效,对经济社会发展和生态建设做出了重要贡献。集体林权制度虽经数次变革,但产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题仍普遍存在,制约了林业的发展。为进一步解放和发展林业生产力,发展现代林业,增加农民收入,建设生态文明,国务院于2008年6月8日发布了《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》,标志着当前我国的林业及农地制度将发生重大转变,其历史意义堪称继30年前分田到户后的“第二次革命”。但同时也带来了一系列社会问题,我们需要审慎看待林权改革,探寻更为完善的林权改革方向。

一、集体林权改革的内容及意义

林权制度改革的核心是落实“四权”,即所有权、经营权、处置权、收益权;实现“三还”,即还山于民、还树于民、还利于民,坚持五项原则,即先行试点、逐步推广,以民为主、体现民意,先易后难、逐步推进,兼顾各方、合理分配,因地制宜、分类指导。改革的具体做法:一是明晰所有权,放活经营,确保收益;二是进行林权登记,发(换)林权证;三是完善流转机制,规范流转行为;四是完善配套措施,促进产业发展。

集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求,是促进农民就业增收的战略举措,是建设生态文明的重要内容,是推进现代林业发展的强大动力。具体来讲,体现在以下方面:

(一)集体林权制度改革是农村基本经营制度的重大创新和完善

中央做出全面推进集体林权制度改革的战略决策,在保持集体林地所有权不变的前提下,将林地承包经营权和林木所有权落实到农户,确立农民作为林地经营权人的主体地位,使农民真正拥有了林地的经营权、林木的所有权及处置权和收益权,做到“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”。这是农村家庭承包制度从耕地向林地的拓展和延伸,是农村基本经营制度的丰富和完善,是农村改革的又一个里程碑,必将极大地调动亿万农民耕山致富的积极性,实现农村生产力的又一次大解放。

(二)集体林权制度改革是全面建设小康社会的重大战略举措

全面推进集体林权制度改革,可以彻底解放山区的劳动力和林地生产力,极大地调动山区农民开发多年沉睡的山林,促进林木种植,林本经济,木本粮油,竹藤花卉,森林旅游,生物质能源以及林产品经营加工等林业产业的大发展,全面提升森林经营水平和林地产出率,大幅度增加农民收入,必将对破解“三农”难题、建设社会主义新农村、全面建设小康社会做出巨大贡献。

(三)集体林权制度改革是深入贯彻落实科学发展观的伟大实践

全面推进集体林权制度改革,构建现代林业体制机制,不仅可以充分释放林业巨大的生态功能、经济功能和社会功能,满足社会对林业的多种需求,而且可以有效提升我国的生态承载力,有力推动生态文明建设和经济社会科学发展。

二、不能神化集体林权改革

我国政府做出全面推进集体林权制度改革的战略决策,决定把25亿亩集体林地承包到户,实现山有其主,必将极大地调动广大农民耕山致富的积极性,实现我国农村生产力的又一次大解放,成为我国农村改革的又一座新的里程碑。但是,如果我们用生态的眼光来看,用农民权力的眼光来看,集体林权改革是不是真像想象的那样,会成为一个既保护生态又实现农民增收,既保证我国林业产品的供给,又为未来生态复原奠定基础的美好政策呢?

(一)照搬农业改革且一步到位,问题凸现

集体林权制度改革的思路来自农村。由于农业改革极大地释放了农业生产力,带动了我国改革的进程;政策制定者认为也可以用同样的方法释放“林业生产力”,刺激农民的致富能量和生态保护能量。农村耕地制度的变革过程,经过了30年的变革,主要分为三大步骤来进行,并且在这三大步骤的过程中,中央和各地还进行了无数的土地制度改革实践,并对土地流转等改革领域进行了谨慎的探索,并至今仍然在试验之中,并没有形成相对确定的政策制度。

然而相对于耕地制度的改革而言,林权改革几乎是一步到位,遵循了《农村土地承包法》、《物权法》等相关法律对30年农地制度的所有改革经验,并有相当大尺度的突破。《意见》决定,在5年之内于全国范围内完成林权改革,而实际上,福建、江西、辽宁等试点省份在《意见》出台之前已基本上完成了改革,浙江、云南、河南等改革力度较大的省份也接近完成,而大部分省市的改革都将在两三年之内完成,换言之,林权改革实际上是要在几年之内完成耕地制度改革几十年来形成的经验。而林权改革的另外一个引人注目的地方在于,改革的意见和方案明确鼓励林权的二次流转,并为此鼓励搭建市场交易平台及政府软件,市场化的取向是相当明晰的,这一点,已经远远突破了耕地制度改革的经验,在农地制度的改革上是惊险一跃。如果说30年来农村耕地制度的变革是一个渐进式的改革的话,那么,当前正在推行的林权改革,则是相对激进的一步到位式的改革。

林权改革坚持了30年来农村改革的基本方向,但是,却与30年来渐进式的农地制度改革多有相悖之处。事实上,从已有的林权改革的试点和实践来看,如此彻底的改革对农村社会所造成的震动是难以估量的。林权改革同时带来的是林业资源进一步转化为资金和资本,从这个意义上看,林权改革所带来的经济效益几乎是必然的。而问题的关键还在于,从林权改革的实际操作过程来看,资源转化为资金和资本,基本上依赖于市场机制的引入,大规模的资本进入林业领域几乎是必然的趋势。这一点,已经从林权改革的几个试点省份典型如福建省的试点中看出来。《意见》强调了林权改革中初次分配的公平公正性,即均分到户,但是同时规定落实处置权,鼓励林地和林木的二次流转,而相当多的试点地区在初次分配中就进行了招标的形式,把集体林权一次性地过渡到少数人手中,由此,造成的分配不均等后果已在《意见》出台之时即已表现出来。在允许甚至鼓励二次流转的状况下,林权的集中几乎无法避免,这在事实上改变了30多年来农村社会的基本的生产关系,纠纷和矛盾也日益凸现。

(二)集体林权制改革带来了森林危机

“还山于民,还树于民”的林权改革,使得农民有了自主权,同时在经济利益的驱使下也展开了大规模的“毁林种树”运动,从某种意义上说“毁林种树”似乎是一对矛盾体,但因为森林的独有特点,使得这一对矛盾体得以并存。森林与农田是不同的,农田从农业诞生的那一刻起,就是功能单一的,其目的是为了某种单一作物的生产。为此,要把其他生物全部压制、杀灭和拔除。而林业本来就具备多重效益,不仅具有经济功能,而且具有十分重要的生态功能。用农业改革的方法去推导林业改革,以农业的方式来经营林业,使林业完全“农业化”,是用单一功能区的思维去经营混合功能区,实际上是犯了农业病,或者说是犯了经济病。

1、令人担忧的“全民种树运动”。近60年来,我国的森林面积似乎在扩张,但同时,由于过度重视人工种植森林,导致人工纯林的面积越来越多,天然森林的面积越来越少。一片森林要想有好的大树,至少要有几百年很少经受人类的干预,或者人类的干预不至于造成颠覆性的影响。但60年来,我国这样的森林日益稀少,据统计报告显示,我国国土上未受人类干扰的森林,只有5万平方公里左右,是60年前的1/50左右。

造成这种结局的原因包括了政府的“为民做主”,统一转让林权;包括了林业集团的集体收购、开发;同时很大的作用还来自于农民“自发替换”。当林权到了农民手中,他们做的第一件事,一定是把所有可能替换的天然林都替换为人工纯林,低矮一点的、交通便利一点的地方,种果树等农业经济林;交通不便一些的地方,种杉树、杨树等工业经济林。

人工林正在全面快速地替换天然林,严重影响了我国的森林质量。无论是海南的农民砍天然林种桉树,还是云南的农民砍天然林种橡胶,其结局是完全一样的,那就是天然杂木林正在快速蜕变为经济纯林。某种程度上说,我国的生态恶化是砍树造成的;从另一个层面上说,我国的生态恶化,可能恰恰是热衷于种树造成的。种,就意味着要对土地进行人工干预。种,就意味着要把你认为有用的物种强行安排到某个坑位中。种,就意味着为了保证你劳动的成果,得不停地压抑其他的物种。

当前,以培育木材为中心的森林抚育、以工业原料林为目标的单一种植、以产量为导向的营林措施以及砍好留差的森林逆向选择,导致了我国集体林区的森林不断向人工化、单一化和低质化方向发展。

2、西双版纳的教训。西双版纳堪称我国热带植物王国皇冠上的明珠。不到国土0.2%的面积,却拥有1/4的野生动物,1/5的野生植物,为生物多样性保护的重地。西双版纳大面积种植始于20世纪60年代末植胶农场的大规模发展。到2007年,西双版纳10个大型国有农场有9个是植胶农场,橡胶种植面积150万亩。这些农场几乎全部是斧砍火烧热带雨林开垦出来的。到了90年代,随着国际橡胶价格猛涨,橡胶产业呈爆炸式发展。一时间橡胶狂热升温,倒卖胶园,出售山林土地成为西双版纳最热闹的一道风景线。普通农民没有能力投资就把自留山、自留地以低廉的价格卖给了胶园主。土地被炒作一空,胶园主将之全部开发为橡胶林。不法分子乘机蚕食国有林和集体林,出现集体毁林的恶性案件,数十年的大树成片倒下。如今,从景洪到国境线的公路两侧全都是清一色的橡胶林。仅2000年以来,西双版纳新造橡胶林达300万亩,全州植胶总面积从1988年的116万亩猛增到615万亩,其中很大一部分是新砍的热带原始林。这种发展势头所带来的生态恶果“令人恐怖”。

大规模橡胶种植严重影响了西双版纳的气候,近十年间平均温度升高0.4℃-0.5℃,同时湿度降低。景洪市1954年雾日184天,2005年仅22天。橡胶林不仅无蓄水功能,反而需要大量吸水,每亩天然林每年可蓄水25立方米,保土4吨,而每亩橡胶林每年吸取地下水9.1立方米,并造成15吨土壤流失。许多村寨已经遭遇地下水位降低,泉水断流,井水干涸。

生物多样性的丧失更无法挽回,老百姓说“橡胶林上不飞鹰,下不走蛇”。有研究报告指出,人工橡胶纯林的鸟类丧失70%以上,哺乳动物丧失80%以上。橡胶林内,没有灌木,几乎寸草不生,被生态学家称作“绿色沙漠”!

三、集体林权改革制度的完善方向

林权改革要立足于森林本身的特点及其独到的起承转合作用,不能单单照搬农业改革的方法。因此,本文建议从以下方面来完善集体林权改革:

(一)立足生态保护,寻求林业改革自有的方式

林业不等于农业,将成功的农村土地联产承包责任制移植到林业搞林权改革未必能成功。森林与庄稼完全不同。森林是一种复杂的生态系统,其自身所具备的社会、经济和生态三大服务功能中,最重要的无疑是生态服务与社会服务的功能。对于我国这样一个多山地高原、森林破坏严重、生态脆弱的国家来说,尤为如此。森林的经济服务功能应从属于生态服务功能,这同农业是大不一样的。因此,将森林单纯作为经济开发利用对象,用经营农业的惯性思维来经营森林、经营林业是不符合森林生态规律的,也是不利于生物多样性和生态保护的。

当前,林权改革对生物多样性保护和生态安全的问题几乎未作考虑。为此,建议将集体林区天然林的保护、恢复与改善列入林权改革的工作目标。

(二)不要轻率否定集体林和国有林制度

20世纪80年代以来,分山(林)到户一直就没有停止过,分山后因为滥砍滥伐而重新收归集体的也不少见,没有分而维持集体林体制的也有很多。现在如果还有保存完好、有保护性开发价值的大片山林,一般都是集体林或国有林。另外,正是因为江西等地有集体林存在,90年代江西农村村民自治组织基本上没有发生负债,而湖北等地平均每个村发生了数十万或数百万元不等的村级债务。

随着劳动力价格逐步上涨、城市化和国民对生态要求越来越高,很多山区都将封山育林——国有林区或生态保护区,这是大趋势。人少山多、生态脆弱的地区,不是要分山(林)到户,而是国家出钱逐步收购山(林)、转移山(林)民,实施封山育林。

(三)国家不可将生态建设责任推给农民

政府不要以为,分山到户了,山林“一分就绿”了,这在绝大多数地区是不可能的。政府应做好整体规划,加大对生态公益林的保护力度,提高生态公益林的补偿标准。

林权改革本应只针对集体商品林,但是由于木材价格攀升,将生态公益林改为商品林的呼声日高,这是值得警惕的动向。列入保护的生态公益林,包括世界自然遗产地、自然保护区、国家公园、国家森林公园和风景名胜中的森林与林木,还应当包括少数民族的神山、龙山等自然圣境中的森林和林木。在像横断山脉和西双版纳这样的生态热点和生物多样性极其丰富的地区,政府应将尚存的天然林尽可能多地规划为生态公益林。不进行林权改革的集体生态公益林,农民有权优先享用其收益(如旅游和林副产品)。已经规划的生态公益林,可建立由农民自己管护的自然保护小区,国家提高生态补偿标准,或者学习美国大自然保护协会的经验,进行保护权的转让(即购买“森林保护权”),让农民从森林保护中获得经济收益。

(四)林权改革要因地制宜,与农村治理相结合,不可一刀切

很多地方的集体林是农村治理和公共服务的经济基础,切不要因为林改重要而否定了农村自治和公共服务的重要。在市场经济条件下,农村治理和公共服务对一家一户的小农而言,是可持续发展的必不可少的条件。林改一定要尊重农民自己的意愿,同时要尊重地方政府的决策权,各地对林业的功能定位可能不一样,江西、福建是要通过竹林致富人民,西北、北京的林业可能是为了生态,因此,江西、福建的林改做法就完全不能指导北京和西北。林改不能由国家林业局直接决策和指挥,应该由地方政府自主改革。总之,林改不能像1982年“分田到户”一样,一刀切、一律化。分了就是“改革先锋”,否则就是拖“改革后腿”。既不能用政治压力搞改革,也不能编造神话诱导改革。

参考文献:

1、集体林权制度改革的重大意义和基本原则[N].农民日报,2008-07-18.

2、集体林权制改革与森林危机[EB/OL].人民网,2009-05-08.

(作者单位:内蒙古大兴安岭兴安石油公司)