法律应跟上农村土地制度改革

刘建军

摘要本文针对当前我国农村土地流转存在的法律支持不足问题,对进一步建立符合市场经济要求的土地流转机制,以及尽快完善相关法律法规,依法保障农民的合法权益等问题予以论证。

关键词土地流转法律农民的合法权益

中图分类号:D922.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-279-02

我国改革开放三十年来土地制度改革,逐步完善了农村土地使用权流转机制,这对于健全规范的土地管理制度,依法保障农民的合法权益,具有十分重大的意义。然而,目前农村土地承包权和集体建设用地使用权流转面临法律和政策上的滞后,不利于土地规模化、集约化经营和农地效益的提高,法律应及时跟上农村土地制度改革。

一、土地制度改革三十年的回顾和总结

回顾土地制度改革,从1979年到现在的30年,大致可以分为三个阶段,每个阶段十年。

第一个十年(从1979年到1988年),是有偿、有流动的土地使用制度从酝酿到发生这样十年。从1979年开始了以收取城镇土地使用费为主要表现形式的土地有偿使用的探索。

第二个十年(从1989年到1998年),是土地有偿出让制度广泛推行,土地市场建设全面展开并且得到初步发展的十年。第一个十年实现了土地国有限制用地从无市场到有市场这样一个变化;第二个十年是从有市场到成熟的市场、制度配套的市场、法制的市场转变的过程。

第三个十年(从1998年到2008年),集体建设用地流转的探索的十年,也是土地市场走向规范化的十年。从30年改革的基本经验来看,必须坚持以社会主义公有制为基础,不断改革计划配置土地资源的旧体制;坚持服务经济建设大局为中心,不断适应改革发展新要求;坚持以市场化改革为导向,不断完善市场配置土地资源的制度建设;坚持以耕地保护为前提,不断促进节约集约用地内在机制形成;坚持以行政改革为关键,不断加强和改善土地资源配置的调控和管理;坚持以群众实践创新为动力,不断促进改革经验的制度化。

土地使用制度改革三十年取得了辉煌的成就:一是城镇土地市场运行的基本制度初步确立,多层次市场体系基本形成。初步形成以国有建设用地使用权为核心的产权制度,形成了一系列法律规划土地权利体系。基本建立了国有土地使用权出让转让、出租、出资入股等交易制度。二是初步建立了土地政策参与宏观调控的体系,形成了以供给、需求、价格管理为主要内容土地市场监管体系。 三是土地市场资源化配置,市场成为国有土地资源配置的主要方式。四是促进土地资源的保护和节约集约利用,土地资源利用效率显著提高,促进了国有土地的资产化进程,为我国社会主义市场发展提供有力的资金支持。

二、建立并完善农村土地使用权流转机制

农村土地制度是农村问题的核心,也是改革的重点,而农村土地制度改革的方向又是农村土地的自由流转即拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权权。土地流转是农村土地承包责任制之后的新一轮土地改革探索,它既是当前新形势下农民的一种自发选择,也在客观上推动了现代农业的规模化经营和产业化发展。我国农业以家庭为主的小规模、高成本的经营方式,已难以适应市场经济条件下日益激烈的国际化竞争形势,而且也不利于把握市场趋势、大量使用农业机械进行产品开发和技术改造。扩大经营规模,建立并完善农村土地使用权流转机制,幷在此基础上形成新的农业经济组织形式,已成为发展现代农业的关键。

家庭承包责任制极大地推动了我国生产力的解放,但是随着我国市场经济的发展,城市化进程不断加快,一方面,越来越多的农民进入城市务工,我国农村土地出现闲置的情况;另一方面,分散的小生产无法与大市场进行对接。由此,农村的土地合理流转应运而生,出现了以土地入股的股份公司和土地合作社、土地信用合作社等各种土地流转的新形式。

土地是最重要、也是最基本的生产要素,但是从新的农村经济发展形势来看,离开了土地流转,土地的潜能发挥就受到了极大束缚。长期形成的土地平均拥有、所有权、经营权机械统一的模式明显不适应农村市场经济和现代农业的发展,必须让土地流转活跃起来。十七大报告中提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”和“平等保护物权”,通过赋予农村建设用地完整的土地流转权,和给予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权,来使集体建设用地进入市场,使农民能够分享土地级差收益的成果,对解决“三农”问题,构建社会主义新农村有重要意义。

(一)必须尊重农民利益,积极稳妥地推进农村土地流转

在稳定家庭承包制的基础上,实行农村农村土地的集体所有权、农户承包权、经营者使用权的三权分离,明确所有权,稳定承包权,搞活使用权。只有明确土地承包权对农民的法律意义,才能切实保障土地使用权转让的合法性。

农村土地流转必须执行国家法规政策,依法签定合同;按国家规定交纳税金、承包费用和相关费用以及履行应尽的义务。农村土地流转必须坚持自愿,不论采用哪种流转形式,都应该尊重农民的选择和意愿。农村土地流转必须遵循价值规律,坚持有偿流转,实行必要的、双方协商而定的合理经济补偿。

(二)进一步探索和加强土地流转制度建设,促进农村土地机制创新

大力培养农村土地市场,建立符合市场经济要求的土地流转机制。首先,探索建立土地使用权转让机制,允许农村土地在一定范围内流转,并通过市场机制形成合理的土地转让价格。第二、培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织。建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势,而完善中介服务组织是农地市场化的关键。第三,建立调节机制,防止土地使用权过于集中,以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。农村土地市场的发育,可加强土地转让的公平性和竞争性,实现有序管理。第四,明确规定所有权归属及对农民的土地流转权提供法律保障;对于使用权流转的补偿标准及利益分配、土地流转的管理、土地纠纷的处理等基层难以解决的问题,通过调查研究加以规定,以法律的形式对本地农村土地流转加以规范,使土地流转有序进行,从而达到集约利用、规模经营的目的,确保土地流转规范、有序的进行。

建立和完善有利于农业生产结构调整的农村土地流转制度,必须大力发展非农产业,加快农业剩余劳动力转移。目前,我国正处于经济结构调整的关键时期,城市工业和乡镇企业吸纳农业剩余劳动力的能力十分有限,伴随着市场竞争日益激烈,企业经营环境不稳定,兼业农民非农产业收入不稳定性使他们难以彻底离开土地。因而,土地使用权流转将难以实行。因此,应切实加快乡镇城市化进程,依靠科技进步,积极主动地以国内外市场需求为导向,促进产业结构调整,使农业剩余劳动力得以合理转移。

三、尽快完善相关法律确保农民合法权益

土地问题的根源体现于对农民土地权益的保障,这须着重解决土地非农化过程中农民权利的依法保护问题,针对目前农村土地承包权和集体建设用地使用权流转面临法律和政策上的滞后情况,必须尽快完善相关法律法规,依法保障农民的合法权益,使农民能够以土地的权益来分享工业化产业化的成果。

(一)法律应及时跟上农村土地制度改革

土地承包经营权按照取得原因的不同可以分成两种,一种是“四荒地”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)通过拍卖、招标或者是公开协商的方式设定的土地承包经营权,这在物权法上是允许设定抵押权的。而允许设定抵押权从某种意义上来讲,就是允许土地承包经营权相对比较自由地进行流转。

但还有一种土地承包经营权取得方式,就是通过发包方和集体组织的成员订立土地承包经营合同,来设定土地承包经营权。这就引发了一个问题,“四荒地”以外的其他土地承包经营权可不可以设定抵押权,可不可以自由地进行流转?这个问题在物权法起草中争议很大。

在上世纪80年代中前期,宪法和民法通则对于农村集体所有土地都是禁止流转的。而1988年的宪法修正案则有了新的规定,“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这在立法上第一次明确了农村土地流转的合法地位。同年修订的土地管理法第二条也增加了“土地的使用权可以依法转让”的条文。

2003年3月1日起施行的农村土地承包法,以法律形式赋予了“农民长期而有保障的土地使用权”,其中第十六条规定,承包方享有三个方面的权利:依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品;承包地被依法征用、占用的,有权依法获得相应的补偿;法律、行政法规规定的其他权利。与此相对应的是,承包方也要承担三个方面的义务:维护土地的农业用途,不得用于非农建设;依法保护和合理利用土地,不得给土地造成永久性损害;法律、行政法规规定的其他义务。

2007年10月1日起实施的物权法第一百二十八条规定:土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。可见,中国农村土地流转的法律规范经历了一个从无到有,从不规范到日渐规范的过程。就目前及今后一段时间而言,随着农村经济水平的不断发展和农民收入结构的日益多元化,农村土地流转必然会愈加频繁和复杂,流转的范围、方式、程度都将发生翻天覆地的变化。虽然从目前来看,媒体对于“土地流转”效应的反映都是正面、积极的,但是,由于在农村家庭承包经营责任制的长期发展中较少考虑法律因素,因此农村土地流转带有明显的自发性、盲目性与随意性,土地纠纷日渐增多,侵权行为时有发生。即使我国宪法、民法通则、土地管理法等法律中均有相关规定,但这些规定过于笼统,有关内容和程序不够明确具体,缺乏可操作性,导致许多地方出现了有法难依的现象。

目前农村土地承包权和集体建设用地使用权流转面临法律和政策上的滞后,不利于土地规模化、集约化经营和农地效益提高。比如物权法中虽然明确债务人或者第三人有权处分的建筑物和其他土地附着物可以抵押,但同时又明确,农村宅基地不得抵押,这使得在目前的法律框架下,农民住宅无法进行物权登记。

由于国家相关法规及土地管理制度没有改变,各地多采取打“擦边球”的变通做法且各行其是,未严格按照用地审批等相关审批程序进行,流转机制不健全。这样极易出现既不符合现行法律法规,又不符合相关程序的问题,出让、受让双方的利益难以得到保障。所以,应尽快对有关法律主要是土地承包法、土地管理法、物权法等进行深入研究,对不合时宜的有关法律条款进行系统清理、修订,使其适应新的土地制度改革发展的要求。

(二)法律要保障农民享有真正的所有权

中国现阶段农村土地所有权主体被法律界定为“集体”,但由谁代表集体行使土地所有权却不明确,而现在此权利基本上由行政村组织来行使。由于它是一个党政不分、政社不分的行政附属组织,集体和作为集体分子的农民之间,均无双向选择的自由,土地的所有权当然不可能由村民代表来行使,而只能由作为地域性经济组织的村长来行使,村长有事实上的土地处置权,却较少负担风险,这就为农村土地寻租埋下祸根。当前我国农村土地所有权是不完整的,就目前我国农村土地所有权来说,它并不符合严格意义上的所有权的规定,从处分权能上来看,村集体的处分权受到了严格的限制,村集体无权直接转让其土地,农村土地只有被国家征收后才能出让和转让,也无法把土地作为抵押标的。由于土地产权不清晰,土地基本上不能通过市场进行交易,这不利于农业生产的规模经营,也不利于土地资源的优化配置。因此我们必须先稳定和完善作为该经营体制基础的农村土地承包经营权,赋予农村承包经营权以物权的性质即在法律中明确规定土地承包经营权是一种财产权。为使农民的合法权益不受到侵犯,必须修改《土地管理法》及相应法律法规,解决集体土地所有权的错位、缺位或虚位等问题,将其直接交由村民委员会行使,删除农村集体经济组织和农业合作社等虚置概念。赋予集体土地所有权主体——村民委员会和使用权主体——承包户的市场主体地位。所以必须从立法上保证农民享有真正的土地所有权,从而使其享有拥有土地的收益权。

土地是人们最基本的生产资料,也是人类生活资料最基本的来源,在市场经济日益法制化的今天,其重要性日益凸现。如何实现农村土地流转的高效能化,关乎农村的稳定,关乎国家的长治久安。所以,必须用战略的眼光看待当前中国农村土地流转存在的法律支持不足的问题,不断对法律本身加以扩容、深化,使其做到与时俱进,从而使整个农村土地流转市场做到有法可依,建立起规范的土地管理制度,依法保障农民的合法权益。