论检察机关在环境公益诉讼中的原告资格

伍婷婷

摘要我国法学界对建立环境公益诉讼的必要性已普遍认可,但谁能成为环境公益诉讼的适格原告,学界对此观点不一。本文从检察机关以公诉人身份介入环境公益诉讼的优势、法律依据等方面进行分析,指出检察机关是最佳适格原告,并对检察机关提起环境公诉的制度设计提出了几点建议,以期实行对环境公益的有效保护。

关键词检察机关环境公益诉讼原告资格

中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-159-02

一、引言

随着我国经济的飞速发展,环境污染和生态破坏的现象十分严重,环境侵权

问题日益凸显,由此引发的环境纠纷数量急剧上升。据统计,从20世纪80年代中期到90年代中后期,我国的环境纠纷一直保持在每年10万件左右,但是自1998年以后,环境纠纷数量呈现急剧上升趋势,在短短6年多的时间里增加了约4倍,2003年突破了50万件。目前,尽管解决环境纠纷的方式呈多元化趋势,但环境诉讼仍然是解决环境纠纷的一个重要途径。但是由于传统诉讼法将提起诉讼的主体严格限制在与案件有直接利害关系的人和受到具体行政行为侵害的相对人之上,不可避免地束缚了环境诉讼的发展,无法应对日趋严重的环境违法行为。因此,要对传统诉讼法进行突破,建立环境公益诉讼,扩大诉讼的适格原告范围,以应对日益增多的环境纠纷处理的需要。

在我国,学界对建立环境公益诉讼的必要性已普遍认可,但是关于环境公益诉讼的原告主体资格问题,还是存在诸多争议。学界分别提出了公民个人、环保团体、检察机关、行政机关部门及其他相关组织等,可以做为环境公益诉讼的适格原告。笔者认为,就我国目前的诉讼制度而言,环境公益诉讼的主体如果一步扩大到一般民事主体,包括个人或非政府组织等还不太现实,不过可以借鉴发达国家公益诉讼的模式即由检察机关提起环境公益诉讼的方式,也许更可行。在我国,检察机关是法定的公诉机关,检察机关可以提起环境公益诉讼而且是提起环境公益诉讼的最佳主体。

二、检察机关作为环境公益诉讼原告之优势

之所以认为检察机关是提起环境公益诉讼的最佳主体,主要是从现实角度考虑,相较其他主体而言,我国检察机关具有如下优势:

(一)检察机关是国家环境利益的最佳代表

环境污染、生态破坏等行为,侵犯的往往不仅仅是公民个人、法人或组织的合法权益,同时也会侵犯国家和社会公共利益。此外在现实生活中,许多环境污染行为并没有直接侵犯特定的公民、法人或组织的权益,根据我国诉讼法规定的“直接利害关系”或者“直接受到损害”的起诉条件,往往使得无人享有诉权,最终导致国家、社会公共环境利益受损。保护公共利益是国家的责任,但国家是一个抽象主体,国家要保护这种利益,就需要代言人。自检察制度产生以来,检察机关就是以国家利益和公共利益代表的身份出现的。国外许多国家的检察实践都有一个共同特点即以积极、主动的方式参与诉讼活动。有学者提出:“现代诉讼的基本理论认为,检察机关在诉讼中最突出、最主要的职责是代表国家公众把被告人(刑事被告人、民事被告人、行政被告人)的违法行为和违法事实提供给法院,要求其依法进行审理和裁判,并对审理的过程及裁判的结果进行监督。因此,在国家利益受到损害时,检察机关有责任和义务代表国家利益进行起诉,运用公力救济的司法手段保护环境公共利益。因此笔者认为,赋予检察机关环境公益诉讼的原告资格,符合检察机关的职能特点,也是公益诉讼国家干预原则的最佳体现。

(二)弥补个人诉讼机制存在的不足

个人诉讼是一种勇敢者的诉讼,当勇敢者缺位时就会导致环境损害所涉及的环境公共利益无法得到保护。在现实生活中,即使法律赋予公民环境起诉权,个人也常常会因不知、不能或不敢等种种原因而不起诉,其后果是许多环境违法行为长期得不到有效制止,环境侵害者逍遥法外,而公众的环境利益乃至环境本身受到严重损害却无法恢复。要改变这一现状,可以授予检察机关起诉权,由其代表国家提起诉讼,可以解决诉讼主体不确定或缺位情况下,国家利益与社会公益遭受损失却得不到救济的尴尬处境。

此外,个人诉讼往往面对的是实力雄厚的污染企业和有巨大威慑力的行政主体,原被告双方无论在资金、信息还是组织上都是无法比拟的。为了平衡原被告之间的差距,环境公益诉讼需要一个专业的诉讼集团来担负起诉职责。从现阶段我国的国情来看,只有检察机关最为适宜。检察院作为国家机关,拥有专业的法律人才和广泛的调查权,力量比起单个的公民要强很多,这样使得追究环境侵害行为变得更为有力,有利于环境侵权问题的早日解决,实现诉讼目的。

(三)能有效保护当事人合法权益,达到诉讼经济的目的

环境污染往往侵害的不只是一、两个人,而是一定范围内的公众,甚至是一个国家的利益。在此情况下,若要求单个主体提起诉讼,其将承受巨大的经济压力,个人往往无力或不愿负担,即使有人愿意负担,让公民个人为了公益去花费钱财和精力打官司也不符合公平负担原则。检察机关作为法律监督机关,是国家利益代表,有保护国家利益和公共利益不受侵害的义务,由其作为公益代表人参与诉讼既符合其职能要求,又能简化诉讼程序,节省大量的人力、物力、财力,有利于人民法院依法全面彻底的解决纠纷,有效地保护当事人合法权益,从而达到诉讼经济的目的。

三、检察机关作为环境公益诉讼原告的法律依据

检察机关作为国家法律的监督机关和公诉机关,对损害公共环境利益的事件提起诉讼,不仅具有现实的优越性,也有深厚的法律依据。

“公益诉讼”作为检察机关的重要权能之一,在我国法制发展史上是有其历史渊源的。早在1900年12月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条中就规定:检察机关“对于全国社会及劳动人民利益之有关民事及一切行政诉讼,均可代表国家公益参与之”;1934年《中华人民共和国检察院组织法》第4条规定:“对于国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼”;1949年12月颁发的《最高人民检察署试行组织条例》规定:“检察机关有权参与涉及全国社会与劳动人民利益有关之民事案件以及涉及全国社会与劳动人民有关这一切行政诉讼”;1954年的《中华人民共和国检察院组织法》第4条规定:“地方各级检察机关对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼”。从上述规定中可以看出,检察机关在创建之初,对于涉及国家和人民利益的重要民事、行政案件是有权提起诉讼的。

在我国现行法律中,检察机关提起环境公益诉讼的主要法律依据是《宪法》第1条:“国家保护社会主义的公共财产,禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家或集体的财产”;《环境保护法》第6条:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”;《人民检察院组织法》第4条规定:“人民检察院通过行使检察权,保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体的财产,保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”;《民事诉讼法》第15条规定:“机关、团体、企业事业单位对损害国家集体和个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉”。据此,检察机关作为法律监督机关,对侵犯国家、社会公共利益的行为提起公诉,是检察机关实行法律监督的重要形式和手段,是符合宪法精神和法律规定的。

反观国外,20世纪中期以来为了保护环境公共利益,许多国家都建立了环境公益诉讼制度,并将公益诉讼的权利不同程度地赋予了检察机关。比如美国法中就赋予了检察官在涉及联邦利益的案件时可以享有起诉权。罗马尼亚民事诉讼法典规定,只要出于保护国家或公众利益或保护当事人的权利和合法利益的需要,检察长就可以参加诉讼。法国新民事诉讼法规定,除法律有专门规定的案件外,在公法秩序受到损害时,检察官可以作为主要当事人提起诉讼。德国也确立了行政诉讼的公共利益代表人制度,检察官可以作为公共利益的代表人,可代表联邦或地方独立提起或参加行政诉讼。所以,赋予检察机关公益诉讼权符合世界各国关于公益诉讼的立法趋势。笔者认为,检察机关作为法律的监督机关,是国家利益的最佳代表,不管是从在建国初期的有关法律规定,还是国外立法趋势来看,在环境公害泛滥的今天,检察机关应当是环境公益诉讼的适格原告。

四、检察机关环境公益诉讼原告资格的制度设计

根据上述分析,赋予检察机关环境公益诉讼原告资格,是维护公共环境利益的需要,也是符合世界环境法和诉讼法发展趋势的,就具体的诉讼操作而言,笔者认为:

(一)从立法层面上赋予检察机关环境公益诉讼诉权

构建我国环境公益诉讼制度的核心在于确立适格原告,但因为我国现行法律对公益诉讼原告的主体资格没有任何明确的规定,以至于现实中为维护公共环境利益而提起的诉讼,大多由于“法无明文规定”或者“不具备主体资格”而被法院驳回或不予受理,环境诉讼原告资格的限制已成为寻求司法救济的巨大障碍。基于前述分析,应尽快明确检察机关在公益诉讼中原告资格问题,从立法层面上赋予检察机关提起环境公益诉讼的权利。为此首先应在宪法及其实体法中确立我国的公益诉讼制度,以明确其在法律体系中的地位和价值;其次修订《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的相关规定,赋予检察机关对涉及重大环境利益的侵权案件可以提起公诉的权利,使其环境公益诉权做到有法可依;同时建立检察机关民事、行政公诉制度,确保检察机关全面行使公诉职能;另外在立法不完善的情况下,可以通过制定专门司法解释,赋予检察院以环境公诉权,并规定具体的诉讼程序和规则。

(二)限定检察机关提起环境公益诉讼的范围

赋予检察机关提起环境公益诉讼的权利并不意味着所有的环境纠纷都应当由检察机关来起诉。在涉及有直接利害关系人的环境利益时,完全可以由这些直接利害关系人自己行使起诉权,在涉及不特定多数间接利害关系人的环境诉讼中,则可以由间接利害关系人提起诉讼,只有在没有直接或间接利害关系人时的纯公益性环境损害情形下,检察机关则有权起诉。也就是说检察机关提起环境诉讼的案子限于,涉及国家、社会公共利益而又无人或无法起诉的案件。而对于涉及利害关系人的案件,则应尊重当事人的诉权,由其自行决定是否提起诉讼,检察机关不宜过多干涉。

(三)从案件来源而言,应建立告发行使公诉权原则和审查制度

案件来源以受害人举报和环保部门移送为主要线索。因为如果检察机关大量地依职权提起公益诉讼,其调查权就要相应大量增加,从而分散检察机关的力量,影响反腐败、提起刑事公诉和法律监督等其他检察职能的履行。作为一种公力救济途径,检察机关提起环境公益诉讼一般应当在受害人和环境行政部门试图制止环境违法而不能之后,作为一种后置的司法救济程序提起,案件来源以接受公民、法人或者其他组织的控告、检举,或者其他国家机关的要求或请求为原则,以节约司法资源。

(四)限制检察机关的诉讼处分权

就诉讼目的而言,检察机关提起环境公益诉讼的目的不是为了自身的私利,主要是通过追究造成环境污染破坏行为人的法律责任,实现对国家和公众利益的保护和救济。其诉讼权不是自生的,而是国家和公众赋予的,因此原告的诉讼处分权应作限制,检察机关无权放弃或擅自处理这种权利,同时也不适用调解制度。