论服务型政府的体系构建

郭明霞 张江波

摘要服务型政府的构建是一项长期的系统工程,我们必须从政府的服务理念、职能转变、依法行政、制度创新以及合格的公务人员培养、引导公众参与等方面入手,完成服务型政府的体系构建。

关键词服务型政府体系构建

中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-186-02

构建服务型政府绝对不是单纯的政府自身建设问题,它还与政府服务理念的树立、政府职能的转变、合格公务人

员的培养和人民群众的参与等问题有着直接而深刻的关系,它是一项长期而复杂的系统工程。在借鉴国外优秀经验,并结合当前实际情况的基础上,我们试图完成服务型政府的体系构建。

一、确立服务理念——构建服务型政府的前提

人的行为受自身观念影响,政府也是一样。从经济学的角度讲,政府也是一个服务性“产业”,它所经营的“公共事业都在自然地扩大,集体对提供新型的服务有不可抗拒的要求…一个社会越复杂,就越需要行政部门的服务,也就越应该发展调节的职能”①这种服务型的新行政哲学要求政府必须更新传统的行政观念,确立服务性的新型行政理念。

(一)公共精神理念

所谓的公共精神,就是指政府以有利于公民公共利益实现的态度和行为方式。服务型政府提供的公共产品和公共服务是为全体公众的,政府行动的工具也是人民的公共财产,因此政府在行使公共行政权力的时候就必须体现全体公众的整体利益。而通常情况下只有政府才能代表和维护公共利益,如果服务型政府没有强烈的、自觉的公共精神,现代民主社会需要公共行政权力就无法高效运行来实现社会的公平公正和稳定发展,因此服务型政府的基础理念必须建立在公共服务精神之上。

(二)以人为本的科学发展观

传统的发展观偏重于物质财富的增长,而忽视了人文的、环境等因素,使人们的生活水平和质量往往不能随经济增长而相应提高。在新时期我们必须摒弃传统观念,树立以人为本的科学发展观。党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出:“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观。”这为服务型政府的构建指明了方向:政府在保证经济发展的基础上,要不断提高人民群众物质文化水平和健康水平,尊重和保障人权,为人们创造平等发展的社会环境,使人民群众充分地享受到经济和社会发展的成果。

二、转变政府职能——构建服务型政府的关键

服务型政府是一种全新的政府模式,国务院总理温家宝同志在《提高认识统一思想牢固树立和认真落实科学发展观》一文中,就全面履行政府职能问题提出,“在社会主义市场经济条件下,政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面,落实科学发展观,必须加快政府职能转变,全面、正确地履行政府职能。加快服务型政府建设的步伐,迫切需要科学定位政府角色,理清政府职能体系;迫切需要正确处理政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系。明确政府在市场经济中的‘导航者角色定位。”

(一)重新定位政府角色

政府必须明确在社会主义市场经济中的“导航者”角色,在资源配置过程中树立起“市场第一,政府第二”的市场优先观念,正确处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系。作为服务型政府,从经济层面讲,主要职能在于对经济、政治、社会、文化全面统筹,为经济和社会发展制定公平的规则,加强监管,确保市场竞争的有效性;从政治层面讲,政府的权力是人民赋予的,因此政府要全心全意为人民服务,实现有效的治理,并且保证社会各阶层包括弱势群体在内有一个安全、平等和民主的制度环境;而从社会层面上说,政府要从社会长远发展出发,为公众提供稳定的就业、教育和社会保障,防止两极分化,打击违法犯罪等以确保社会的健康发展。

(二)建立公共财政体系

建立服务型的公共财政体系,首先,政府要在国家机器的正常运转的前提下,重点保证为社会提供公共产品和公共服务,发展社会公共事业和公益性基础设施建设的支出;其次,在深入调查研究的基础上,科学合理地划分中央政府和地方政府之间,特别是省以下地方各级政府之间的事权范围和责任,之后根据事权核定各级政府在财政税收家底中分配的比例,核定他们的财权,坚持事权与财权的统一;最后,要建立一整套科学规范的财政监察管理体系,并且不断加强各级人民代表大会对本级政府财政预算的审查和监督。

(三)公共管理的社会化

推动公共管理的社会化,要合理运用市场机制推动政府管理的现代化,让政府的能力、作用、规模与社会需要相适应,转变传统政府管理体制下我国政府与社会“强政府、弱社会、弱公民”的模式。随着市场化的不断深入以及随之确立的市场机制为公共管理的社会化创造了运行条件,而服务型政府的建设为公共管理社会化创造了有利环境,这些都有利于政府的部分职能“转移”到各种社会组织手中,从而形成成熟的市场、理性的政府和发达的社会组织。

(四)公共服务市场化

推进公共服务的市场化,就是要使一部分本应由政府直接提供的公共服务,如:基础设施建设与运营,公用事业的建设、供应与维护等领域,引入市场竞争机制,构建一个全新公共服务模式。在公共服务市场化的过程中,特别要对公共机构实施绩效管理,控制预算总额,并且通过对公众满意度的调查进行考核,淘汰服务质量差的机构组织,形成公共服务的竞争化市场模式。

三、政府依法行政——构建服务型政府的保障

依法行政是现代政府权力配置和运行的基本准则,它本身是一种政治思想、政治理念,也是一种法律观点、法律制度,“依法行政作为行政法的一项基本原则,就是要求行政权力主体必须依据法律、法规取得、行使行政权力并对行使权力的行为承担法律责任。”②政府是否依法行政直接关系到政府提供服务的质量和水平。

(一)加强立法建设

制定公共服务的相关法律,使依法行政有法可依,才能真正推进服务型政府建设。目前,全国人大已经公布了《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》、《行政程序法》,特别是2004年3月国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》,已成为我国政府依法行政的纲领性文件。但是各项法律法规总体上仍然缺乏预见性和可操作性,不能适应当前服务型政府的发展需要。因此,政府要加强和完善行政立法,尤其是涉及到政府公共服务方面的法律法规。

(二)制约行政权力

强化对行政权力的制约是构建惩治和预防腐败体系的重要内容,也是推进有效行政的重要举措。美国政治思想家汉密尔顿提出:“为了防止权力之间的相互攻击和侵犯,有两点是不可缺少的:其一,以权力制衡权力;其二,以权力制止权力”③这样,就不会使任何权力绝对化,形成了权力的分立与制衡机制。深圳市就已率先启动了“行政三分制”改革,即将行政管理职能分为决策、执行、监督三部分,在相对分离的基础上,三者相辅相成、相互制约、相互协调。这是对“缺位、越位、错位”问题的大胆尝试,其意义是极其深远的。

(三)重视行政程序

韦德曾指出:“程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断地急剧增长,只有依靠程序公正,权力才可能变得让人能容忍。”④行政机关科学、合理、统一的行政程序,可以避免政府行为不当所造成的不良后果,还可以防止行政过程中因程序的相异、错杂而造成的低效行政。我国目前已经设立了基本的行政程序的制度,这将是中国行政法走向成熟的标志。

四、政府制度创新——构建服务型政府的诉求

服务型政府的运行是一个持续、健康、协调的运转过程,但目前我国政府运行的机制都还存在许多与社会主义市场经济发展不相适应的地方。政府必须重新审视自身,通过一定的法定程序实行广泛的行政改革,以实现我国行政制度改革历史性的突破与发展。

(一)创新管理模式

要做到创新政府管理模式,首先,要完善政府决策机制。政府要把人民群众的利益作为决策是否正确的根本标准,同时还要建立畅通的民意反映渠道;其次,要创新政府管理方式。管理方式要朝着专业化、程序化的方向发展,由直接干预微观经济活动向创造公平竞争的市场环境并为公民服务转变;最后,要创新政府组织模式。由过去变金字塔模式转向扁平化模式,从而为公众提供快捷、多样的服务。

(二)厉行绩效考核

服务型政府的外向型要求它的绩效考核要“在民主的基础上提高公民的政治参与和舆论监督的力度,把社会对政府的评价作为衡量政府绩效的主要标准。”⑤第一,建立多层次、多元化的考评组织。成员可以由政府官员、社区代表、企业代表、学者等组成的综合性的政府服务绩效考评委员;第二,分地区、分等级地建立科学合理的绩效评估体系,并且从公共行政自身的特点入手,将组织任务具体化为组织目标,再转化为可操作的绩效指标;第三,建立激励约束机制。赏罚分明可以激活整个政府机构和公务人员,并且有利于强化团队的合作精神。

(三)加强伦理建设

按照某种道德要求塑造起来的制度可以成为人们活动的出发点,从而对人构成自觉的强制性约束力,而行政伦理制度的建设就直接决定了人们的伦理道德状况。将伦理行为上升为法律行为,使伦理拥有与政治、法律同等的法律效力和作用,对我国的服务型政府建设长远的意义。国外在这方面做的比较早,如美国国会在1978年就通过了《美国政府伦理法》,韩国也于1981年颁发了《公职人员伦理法》。我们也应尽快制定专门的行政道德法典,对行政人员的行为进行规范,以防止行政权力的滥用或异化及行政伦理失范。

(四)政府问责制度

“问责制”是民主建设的一个重要组成部分,也是责任政府的原则体现。2004年温家宝总理在《政府工作报告》时强调“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。”政府问责制度的建立有利于激励政府及官员提高他们的责任心,提高官员质量,建立更直接、更有效的官员淘汰机制,从而更大程度地保护公众利益。我国政府问责制度的建立和实行将从根本上解决政府及行政官员权责对等问题。

五、公务人员培养——构建服务型社会的基础

“吏不畏吾严而畏吾廉,民不服吾能而服吾公……公生明,廉生威。”清末著名诗人张聪留给后人的警示名言充分折射出公务人员要赢得民心必须为人清廉、办事公道的哲理。正人先正己,政府必须采取行之有效的措施,以构建符合社会主义法治理念,打造清廉高效公务人员队伍。

(一)培养廉洁的公务人员

建设服务型政府就必须改革原有的干部人事制度,培养一支廉洁高效的公务员队伍。首先,要建立完善的制度约束体系。新制定的《公务员法》以法律的形式完善了公务员的管理制度,但政府还应对腐败等问题制定出《反腐败法》等相关的法律体系;其次,要成立专业的技术行政组织,实现行政管理的专业化、职业化和公务员队伍的知识化;最后,要运用现代科学技术成果和先进的技术方法,建立标准化、具体化、度量化和客观公正化的考核体系。

(二)提高执政党执政能力

我国服务型政府的构建不仅与政治发展水平相连,更与中国共产党的执政能力与执政水平密不可分。提升中国共产党的执政能力与执政水平,是我国构建服务型政府的重要环节。提升党的执政能力,就是要提升党的“驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。”⑥

六、公民积极参与——构建服务型政府的源泉

“公民参与对于政治发展而言,意义极为重大。公民参与是民主政治的核心问题之一,无论对于政治国家,还是对于公民社会,公民参与都是实现善治的必要条件。其实,所有民主的价值和意义,只有通过公民参与才能真正实现。”⑦构建服务型社会的根本目的也是为了实现全体人民的公共利益,没有公民的参与,政府的一切行为将失去意义。

(一)培养公民意识

服务型政府的建设需要政府与公民的共同参与,而公民政治参与积极性则需要政府通过加强思想政治教育,使公民了解政治参与的重要性,并通过政治参与相关技能的学习提高公民政治参与的可行性。在提高公民文化素质的同时,要进一步加强公民的法治意识,尤其是基层的普法工作,进而培养公民的现代公民精神,即公共精神、爱国精神、宽容精神以及批判与怀疑精神等。

(二)扩大参与渠道

增强公民政治参与的积极性,还要扩大公民参与的制度化渠道。政府要加强电子政务建设,使公民通过网络等方式与政府进行沟通,进一步加大政务公开的力度。在此基础上还要进一步健全和完善选举制度、信访制度、听证制度、信息公开制度、公民参与立法制度、对公职人员的评议制度、陪审制度、参与化解纠纷的制度、社区矫正制度、公民批评建议制度等,使公民参与做到制度化、规范化、程序化。