浅析地方政府“土地财政”的成因

徐 朋

摘要1994年分税制改革后,地方政府的财权与事权不对称日益凸显,为了缓解财政支出压力,地方政府主要依靠土地转让、土地批租的运作来增加收益。“土地财政”既是财政窘困的无奈之举,也反映出我国分税制存在着严重的制度缺陷。本文通过分税制角度对“土地财政”的概念界定、成因进行的简要分析。

关键词土地财政分税制改革

中图分类号:F127文献标识码:A

1994年分税制改革后,中央财政收入具有明显集权效应,支出方面有明显的“向下挤压”效应,与此同时,地方政府的经常性财政收入相对比重持续下降,事权范围而不断的扩大,地方政府的身上的担子越来越重。而土地作为地方政府手中最大的一块可以自由支配的经济资源,成为政府财政支出的保障,“土地财政”在弥补地方公共服务的财力缺口中“功不可没”,在实现地方政府经济扩张政策的过程中扮演了重要角色。

1 “土地财政”的概念界定

土地财政,是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出,属于预算外收入,又叫第二财政。“土地财政”作为我国地方政府利用土地换取财政收入的一种较为普遍的做法,其主要形式有:通过出让土地获得土地出让金收入;以对工业开发用地实行低价,甚至免费使用的方式招商引资,以期获得的企业进入后的税收;以大拆大建的方式进行城市扩张,由城市扩张、土地占用以及房地产开发带来的税收。

2 “土地财政”的形成原因

1994年实施的分税制试图用规范的方式调节中央和地方之间的财政分配关系,但当时的配套措施不足以确定省以下政府投资权和相互之间的财力分配框架。但在我国渐进式的财政体制变迁过程中, 财权划分模式与事权划分模式却出现了两相背离格局,非规范、非正式的财政收支行为反复上演,“土地财政”模式的产生表现出强烈的内生性和必然性。

2.1 财权与事权的失衡方面

1994年分税制改革具有明显集权化倾向,直接导致了地方初次分配财力的急剧下降。从财政收入来看,地方财政收入在全部财政收入的比重由1993年的78%迅速下降到1994年的44.3%,此后至今基本维持在50%以下,2007年的45.9%;从财政支出来看,地方财政支出比重在分税制改革前后维持在70%左右,且在2000年以来逐步上升,2007年达到77%。这样,分税制改革就形成了地方财政几乎30%的巨大收支缺口。目前在构建省以下财政体制时,上级政府居于主导地位,完全有权决定与下一级政府之间的财力划分和支出责任,自然就会发生财权逐级上移、事权逐级下放,处于政权末端的县乡两级最基层的政府财力就越来越薄弱。

2.2 地方弥补财政收支缺口方面

地方财政收支缺口一般通过上级政府的转移支付予以弥补,但我国财政转移支付均等化功能很弱,地方政府依靠自有正式财政收入和上级政府的转移支付是难以满足本级政府财政支出的。近年来,我国经济迅猛发展,城市化速度不断加快,但相应的配套设施却发展迟缓,地方及相应的级次政府供给区域性公共物品明显不足,城市基础设施滞后。造成这种情况的原因很多,其中一个重要因素就是地方财力有限,基础设施投资不够。在这种情况下地方政府积极寻求包括土地收费在内的非正式财政收入来源,以弥补预算内收入的不足。

2.3 现行税制设计方面

1994年分税制改革的实施初步理顺了地方政府和企业的关系,通过增值税税制设计降低地方政府经营企业收益率,弱化地方政府经营企业的动机。在此基础上,2002年的所得税分享改革通过对企业所得税的分享以及分享比例向中央倾斜的制度安排使得地方政府难以通过发展工业获得增值税和所得税收入来扩大自己的收入,而通过发展包括建筑业在内的第三产业、获取完全属于地方税种的营业税收入就是一件顺理成章的事情。同时,按照现行分税制的设计,由房地产业和建筑业发展带来的营业税、所得税以及耕地占用税、土地增值税等税收的增长,属于地方财政预算内收入部分。而在增值税、消费税、所得税与中央分成,地方政府只占很小比例的情况下,营业税已经成为地方税收的最主要部分。为此,在地方政府选择开掘和扩大能快速增长财政收入的税种征收渠道中,发展城市建筑业、房地产业和土地征用成为首选,因此地方政府就越来越依靠“土地财政”解决其财政资金的不足。

因此,要使地方政府摆脱“土地财政”模式,走上财政统一、预算监督、民主财政的制度变迁通道,关键在于改革和完善现有财税体制,构建地方政府“税收财政”模式。