职业健康监管工作全面启动

韩　颖

随着经济的快速发展以及工业化、城镇化和经济全球化的不断推进，职业危害问题矛盾日益凸显，职业安全健康形势严峻。面对这样的情况，国家安全监管总局于2009年3月26日召开全国职业安全健康监督管理工作现场会，探讨职业安全健康监督管理工作。

总体形势严峻

职业病患者总量大。据卫生部门统计，新中国成立至2007年底，全国累计报告职业病69万858例，其中累计报告尘肺病62万7405例(已死亡14万7070例)，累计报告职业中毒4万650例。由于目前我国职业卫生服务覆盖面有限，专家估计，我国实际职业病患病人数要远高于目前报告的数量。据中国职业安全健康协会张宝明理事长在五届一次常务理事会上介绍，我国从事有毒有害生产的企业数量约1600万家，接触职业危害的人数约2亿人左右。仅实际接触粉尘、毒物、噪声等职业危害的职工就达2500万人以上，每年的尘肺病患者约1万人。职业病危害接触人数、患病人数和新发病人数均居世界前列。

职业病危害分布广。我国每年“显性”职业病报告病例已达1.5万人左右，一些“隐性”和潜在损害劳动者职业健康的现象更是大量存在。尤其是农民工在一些中小企业里就业，工作环境差，甚至没有任何防护措施，加上流动性大，职业病危害没有得到有效控制。比如近期媒体披露，云南昭通市水富县赴安徽凤阳县部分砂石厂打工的农民回乡后，30多人集体患尘肺病，已死亡12例。2005年，广西职业病防治研究所针对本省马山县赴海南金矿打工农民的普查结果令人震惊：在对348人进行检查和诊断后，诊断出矽肺病152例，检出率高达42.22％，合并肺结核率也高达25.66％。

经济损失大。据国际劳工组织统计，全球每年因职业病、工伤事故造成的经济损失约占GDP的4%。根据我国职业安全健康现状，我国因职业病、工伤事故造成的经济损失可能更为严重，据有关部门初步估算，我国每年因职业病、工伤事故造成的直接经济损失按GDP的1%计算，就达3000亿元，而因职业病造成的劳动力资源损失更是难以用金钱来估算。

影响严重。由于职业危害具有群体性，致死、致残率高，以及难以治愈等特点，造成了家庭伤害和单位、地区的不稳定，甚至引发社会矛盾，成为社会不安定因素。

另外，随着工业化进程的加快，职业危害也呈现出一些新的特点。一是发病时间短。一些职业危害因素引发的职业病潜伏时间短、发病快，短期快速致人伤残和死亡，如2004年2月，一名17岁的姑娘在江苏昆山的一家台资企业打工，2月7日上岗，3月22日发病赴医院就诊，4月8日因三氯乙烯中毒导致肝功能衰竭死亡，此事件在全国造成很坏的影响。二是职业危害有转移趋势。职业病危害不仅存在由境外向境内转移，而且在境内也存在从城市和工业区向农村转移，从经济发达地区向欠发达地区转移，从大中型企业向中小型企业转移的情况。三是农民工群体受害最重。我国有近2亿农民工，其中相当一部分从事有毒有害作业，由于劳动关系不固定，流动性大，受职业危害的情况十分复杂。四是新型职业病日趋出现。目前我国IT、生物医药等新型行业由于使用特殊原料，引发了一些新型职业病。去年8月有关媒体曾报道工人将金属粉涂在液晶显示屏模板上造成国内首例铟中毒职业病事件。

造成的原因

造成我国职业安全健康形势严峻的原因是多方面的，既有我国仍处于社会主义初级阶段的基本国情，也有思想认识不到位、体制机制不顺、法规标准不健全、企业主体责任不落实、技术支撑体系薄弱等方面的问题。

有些地方、部门和单位对职业安全健康工作的重要性认识不足，重发展轻健康、重效益轻投入、重治疗轻预防、重红伤轻白伤。

职业安全健康监管体制机制不尽完善。作业场所职业卫生监督检查职能从2005年划转到安全监管部门以来，到目前为止全国仅有2/3的省(区、市)安监部门承接了职能，成立专门机构、安排专人负责的更是屈指可数。同时，监管执法人员严重不足，检测检验和执法监管手段落后，装备差、信息渠道不畅通等也制约了监管工作的开展，全国自上而下的作业场所职业安全健康监管体制机制尚未健全完善。

职业安全健康法规标准体系不健全。从当前情况看，《安全生产法》中没有对职业健康工作作出规定，《职业病防治法》《使用有毒物品劳动保护条例》的执法主体是卫生部门，安全监管系统开展职业健康执法从法律体系上还需进一步理顺。部分现行职业卫生标准或陈旧过时、或不切实际，实践中难以操作，一些急需的职业安全健康标准还没有制定出来。

企业职业安全健康主体责任不落实。一些企业特别是中小企业对职工安全健康工作不重视，甚至还有个别企业无视政府监管、无视员工健康，片面追求经济利益。据了解，在全国开展职业危害申报活动中，相当一部分企业瞒报、谎报、不申报职业危害信息，躲避政府部门的监管。

职业安全健康技术支撑力量薄弱。近些年，由于多种原因，全国各级各类职业危害防治科学研究机构不断萎缩，设备老化，人才流失，职业危害防治的技术和能力严重滞后于经济发展的速度，无法满足企业职业危害因素检测检验等日常需求。

思路及各地经验

针对这些问题，国家安监总局副局长杨元元在本次会上提出了今后一个时期职业安全健康监管工作的总体思路，即：坚持以科学发展观为统领，坚持安全发展，坚持以人为本，立足实际，远近结合、突出重点、分类监管，全面加强职业安全健康监督管理工作，通过打造“两支队伍”、建立“三项制度”、构筑“四大体系”，减少职业危害，改善作业环境，遏制重特大职业危害事故，保障劳动者健康。

1.打造“两支队伍”

近日，国家安监总局制定下发了《总局内设机构主要职责处室设置和人员编制规定的通知》，对职业安全健康监管职能作了进一步细化和明确。要求各地区尽快成立专门的职业安全健康监管机构，逐步建立和完善省级及以下各级职业安全健康监管体制，自上而下建立起业务精通、作风过硬的监管执法队伍和职业安全健康管理队伍。如北京市安全监管局就于2006年10月成立了职业安全处，编制7人，积极推动区(县)机构建设。截至2007年底，北京市各区县全部完成职能划转，增加行政和事业编制54名。辽宁省积极推动全省职业安全健康监管职能划转工作，大连、葫芦岛两市实现了机构、人员、职责建制的划转；抚顺、本溪、锦州、辽阳4个市，设置了专门机构，配备了专职人员；辽宁省安监局党组已经研究决定，组建职业安全健康监督管理处。吉林、河北两省安监局成立专门机构，配备专人管理。安徽、四川、贵州等多个省(市)也配备了专职人员负责职业安全健康监管工作。创新监管模式，加强机构建设，使各省市建立了完善的职业安全健康监管体制。

2.建立“三项制度”

一是严格实施职业危害申报制度。国家安全监管总局将制定实施《作业场所职业病危害申报管理办法》，进一步明确职业危害的申报范围、内容、程序等，在全国开展职业危害申报登记和普查，建立职业危害基础数据库，掌握现状、摸清底数，确定工作重点，实行分级监管。在这项工作上，北京市投入资金1280万，利用1年时间，在全市矿山、化工、建筑、皮革、印刷、制药等12个行业开展职业病危害普查，确认存在或产生职业病危害的生产经营单位有1万1652家，职业病危害作业场所2万4728个，接触职业病危害的一线作业人员有34万918人(女职工7万6009人)，占一线作业人员的42.9%，其中存在和产生高毒物品的单位共3976家，占普查单位总数的34.1％ 。贵州省截至2008年12月，完成了职业危害较为严重的行业生产经营单位职业病危害申报工作，共申报了8453家企业，涉及在岗职工48万7940人，其中接触职业危害38万1123人。

二是建立并实施作业场所职业危害监督检查制度。规范检查内容、程序等，突出重点，通过开展专项监察，重点监察、定期监察，强化对职业危害严重的重点行业(领域)和企业的监管，加大职业安全健康监管执法力度，有效遏制职业危害事故，严肃查处职业危害违法行为。如河北省安监局2年多来，组织执法队对冶金、化工、建材、家具制造、机械加工等行业进行了职业安全健康执法检查，共检查企业40多家，发现职业危害违法行为300多条，实施行政处罚400多万元。辽宁省沈阳市从2006年起，在全市范围内开展了以“消除千家企业职业危害，保护万名职工身体健康，实现劳动者‘体面的劳动，安全的工作”为主题的职业危害专项整治。3年时间里，对1253家制鞋、家具、陶瓷、铸造企业累计监督检查5273次，下达责令整改指令书1634份，经济处罚163家企业、罚款65万元，关闭和取缔企业157家。江苏省安监局连续几年将“作业场所高毒物品职业危害”列入安全生产8个专项整治工作之中，以整治职业危害中突出问题为重点，依法规范使用高毒物品作业场所管理秩序，积极探索和建立使用高毒物品作业场所的长效管理机制。苏州市从2006年起，在IT、化工、电池、皮革等行业和使用三氯乙烯、正己烷、二甲基甲酰胺等有毒物品的企业中，选择1000家进行专项治理。通过3年的整治，全市共有15余万人次接毒职工接受了职业健康体检，体检率为92.82%，体检合格率为95.44%；全市3000家企业建立了职业危害检测点3.48万个，检测合格点为3.15万个，合格率90.5%，促进了全市职业危害预控水平的提升。山东、吉林、河南等省安监局在督促引导企业进行隐患排查治理中，也把职业危害作为重要内容进行排查治理，收到了明显效果。

三是实行职业卫生安全许可证管理制度。将颁布实施《职业卫生安全许可证管理办法》，规范许可证申领、发放程序，建立职业安全健康审计制度，对申领职业卫生安全许可证的企业开展职业安全健康审计，严格审批条件，严把市场准入关。

3.构筑“四大体系”

一是建立并完善职业安全健康法规标准体系。将建立、健全、完善职业安全健康的一系列规章，对相关职业卫生标准进行认真梳理，废旧立新，为安监部门开展职业安全健康监管执法工作提供法规标准支持。各省(区、市)根据自身的实际情况，建立地方规章制度，积极推动地方职业安全健康法规标准的建立和完善，为职业安全健康监管执法提供有力依据。

二是建立职业安全健康技术服务与支撑体系。职业安全健康监管是一项技术性、专业性很强的工作，必须有强有力的技术服务体系支撑。各地应对辖区内职业安全健康技术服务机构现状进行调研和需求分析，制定相关政策，整合已有资源、开发新资源，实施职业安全健康技术服务机构备案制，并加强规划、监督与管理。各地要了解目前由中央和地方投资建设的专业中心项目建设进展情况(国家级4个专业中心、31个实验室，省级32个专业中心、94个实验室，总投资4.38亿元)，对加强本地区职业危害检测中心和实验室建设要有所侧重，配备先进齐全的职业危害检测检验仪器、设备、装备和个体防护装备等，为职业安全健康监管执法提供技术支撑。

在具体落实上，如北京市投入经费435万元，着力推进市安监局工伤及职业危害预防中心职业卫生检测鉴定能力建设，目前已建成12个实验室，配备有50余台检测仪器设备。河北省成立了安全科学技术中心职业危害检测与鉴定实验室，配备26名高中级专业技术人员，购置价值126万元的职业危害检测仪器设备，可检测空气中毒物、粉尘、噪声及其他物理因素4大类74项。

三是建立宣传教育培训体系。国家安全监管总局已着手开展职业安全健康培训大纲、教材和科普知识读本的编制工作，制定了培训计划。各地也要结合实际，制定培训规划、计划等，重点开展对安监执法人员、生产经营单位负责人及其相关管理人员的职业安全健康知识培训；要结合“安全生产月”“安全生产万里行”和“《职业病防治法》宣传周”等活动，充分利用广播、电视、报纸、杂志和网络等新闻媒介，认真开展内容丰富、形式多样的宣传活动，通过发放宣传资料、举办展览和论坛、组织知识竞赛和演讲会、开展典型案例分析等，扩大社会宣传广度和深度，普及职业安全健康知识，增强生产经营单位的职业危害防治观念，提高劳动者的自我保护意识。如安徽省对全省17个市安全监管局分管负责人和省属企业进行了业务知识培训。河北省对全省安监部门负责职业卫生工作的100多名监管监察人员进行了为期3天的培训，同时将职业卫生培训内容纳入企业主要负责人和管理人员以及从业人员的培训课程中，还在《河北工人日报·安全生产周刊》上开设了职业卫生宣传专栏。辽宁省朝阳市编印了40万字的《职业卫生监督与管理》培训教材，2006年11月至2007年7月底，开展了全市用人单位、职业卫生管理人员培训，共举办15期，2000余人参加了培训，培训率达80%以上。

四是建立信息与装备保障体系。要继续开发完善职业危害信息报告系统，建立职业安全健康监管信息平台；加强职业安全健康检测检验装备和执法装备建设，建立检测中心、实验室；加强职业安全健康防护用品监督管理工作，大力推广有利于保护劳动者健康的职业安全健康新技术、新工艺、新材料和新产品。

4.落实企业主体责任

企业是职业安全健康管理的主体，必须认真贯彻执行国家有关职业安全健康的法律法规、标准规程，逐级建立责任制，建立健全职业安全健康管理机构，完善职业安全健康的各项规章制度；加强和改进日常管理，加大投入，配备必要的装备、设施和个人防护用品；依法如实申报职业危害项目，严格遵守职业安全健康“三同时”规定和职业卫生安全许可制度。中央企业是各行业(领域)企业的排头兵，要在职业安全健康管理工作上发挥示范带头作用，作出表率。如中国石油、中国海洋石油、中国中化集团、国家核电技术公司等中央企业通过建立HSE(安全健康环保)体系，对职业安全健康实施标准化的管理；中国石化、中国化工、武钢、宝钢等中央企业，不断致力于职业健康管理与技术体系的建设，制定了《职业卫生管理规定》《高毒物品防护管理规定》等规范制度；中国石化及其所属的职业病防治院加大科研攻关力度，取得了一大批职业安全健康科研成果。

5.加强协作配合

职业安全健康工作涉及卫生、人力资源和社会保障等部门，同时也离不开发展改革、财政、工会、共青团、妇联以及行业协会等单位的支持与配合，加强与这些部门和单位的密切联系，加强协作配合，建立信息共享和重大问题定期沟通磋商机制，开展联合执法，形成工作合力。如河北省人民政府颁布了《河北省作业场所职业卫生监督管理办法》(省长令12号)，已于2009年2月1日起实施，该《办法》不仅强化了政府的相关职责，而且细化了相关制度，明确了安监部门受理职业危害项目申报的权限，以及对从事使用有毒物品作业的生产经营单位申领职业卫生安全许可证的审批权限，并规定了许可证的有效期限，建立了职业危害因素评价检测结果、职业危害事故报告等制度。北京市制定了《北京市作业场所职业病危害申报管理办法》《北京市作业场所职业卫生监督检查办法及实施细则》，编制了《企业职业卫生管理指导手册》，并下发到全市存在职业病危害的企业。大连市人民政府办公厅印发了《大连市职业安全健康五年规划纲要》，市安监局、卫生局、劳动保障局和工会四部门先后制定、下发了《大连市作业场所职业危害专项整治方案》《关于进一步加强作业场所职业卫生工作的指导意见》等。通过建章立制和强化部门间协同配合，加强了职业健康安全法规制度的建设。

编辑韩 颖