清末新政之政治领域改革的探求与分析

庞 琳

摘要20世纪初叶,清王朝为维护自身岌岌可危的统治,发动了一场大规模的改革,即通常我们所说的“清末新政”。清王朝的统治者试图通过在政治、经济、军事及文教等各个领域的变革,实现王朝的自我挽救。“清末新政”尽管未能达到预期的效果,但是新政的各项改革措施依旧延续了下来,尤其是其政治改革是近代中国政治制度演变的重要组成部分,对中国日后的现代化进程的推进打下了基础。

关键词清末新政 政治领域改革 探求与分析

中图分类号:D691 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-194-01

对于清末新政,目前学术界有一些不同的看法。有的学者认为:“清末新政,就其实施结果而言,是十分有限的,但它却给鸦片战争以来步履艰难的现代化进程带来了新的契机。”“一方面,它第一次给中国的现代化事业提供了一个合法性的基础,改革的阻力大大减小;另一方面,新政导致的思想解放,又成为新一轮政治动员的前提”。虽然,清末新政最终未能达到他预期的目的,但“它是中国政治制度近代化开端”。另外一些学者认为:清末新政“是为了讨好帝国主义列强,博得列强的信任”,“清政府到关键时刻都是背信弃义地欺骗收场”。还有一些学者则认为如果没有辛亥革命,清末新政将会使中国走上现代化的坦途。本人认为对待清末新政既不可全盘否定,又不可全面肯定,应客观地看待清末新政。本文拟从清末新政政治领域的改革对其进行探求与分析。

一、政治机构的改革,客观上使封建国家机构设置逐渐趋于资本主义国家体制,政治机构趋于专门化,是封建国家体制迈向近代化的开始

清政府针对当时官制“职任之不明”,“权限之不分”,“名实之不符”的弊端,决定“分职之专任”大力推进官制改革,:首先是裁汰部分冗衙,增改一批新衙,并对一些部院进行调整。在裁汰旧的冗衙方面,主要是裁撤了通政使司和詹事府。通政使司原是掌管收受各省题本机关,因1901年以改题为奏,各处奏折经摺子处径直传达宫中,通政使司无事可为,亦被裁撤。詹事府原是辅弼太子的专门机构,由于清政府自康熙之后采取秘密的建储法,不立太子,詹事府成为词臣迁转之地,翰林叙进之阶。因此,清政府也将其裁撤。在增改新衙与部院调整方面,1901年设外务部,后又成立商部、巡警部和学部。1906年重新制定官制“巡警为民政之一端,拟正名为民政部。户部拟正名为度支部,以财政处、税收处并入。兵部图拥虚名,拟正名为陆军部,以练兵处、太仆寺并入。而海军部暂隶焉……”。这样,传统的三省六部制开始解体,中央各部各司其职,责任日益明确,基本建立了现代各中央机构。同时规定“各部堂官均设为尚书一员,侍郎二员,部分满汉”。由此,便打破了传统的满汉复位体制。这对于中国的政治制度近代化意义重大。

二、在政治领域进行了从传统的人治向法治转变的历史性探索,国家政治开始向民主化迈进

中国长期以来,国家机构分化不明,权限不清,立法、司法、行政互相混淆。1905年官制改革开始后,宪政编查馆在厘定中央和地方官制的同时,于1906年对中央和地方各级政府机构的职责权限作了明确规定。中央立法权由议会行使,在议会成立以前,先设立资政院作为过渡性机构。并规定内阁行使行政权,法部行使司法权,从而确立了三权分立的政治原则。1907年由弈匡等奏呈,经朝廷批准,公布了《内阁官制及办事暂行章程》。依据此章程规定,设立责任内阁作为中央的最高权力机构。内阁成员统称为内务大臣,国务大臣会议为内阁最高权力机构,享有制定国家法律、制定议决国家预决算、制定外交条约等各项权利。这种分权原则的规定是中国开始迈向近代化的标志。

三、清朝政治的输入功能得以增强,利益表达能在一定程度上予以传递

资政院和资议局的设立,为新兴的知识分子、工商资产阶级以及士绅阶层提供了参政议政的场所。虽然资政院无独立的立法权,但从某种程度上说,它的设立以及资议局的设立为新兴的资产阶级表达利益和愿望提供了场所。从各省咨议局第一届选举结果来看,士绅占绝大多数。张明园对当时全国21个省1643名议员作了调查,发现有功名者占1288人,占78.4%。虽然资政院并没有独立的立法权决议宪法,但资政院与行政大臣的地位是对等的,它具有质问行政部门的权力。而且资政院也支持地方咨议局与地方督抚的斗争,以维护地方利益。如:湖南咨议局反对巡抚杨文鼎办公债以增加财政收入案;广西咨议局为反对巡抚张鸣岐因财政支出售鸦片烟集体辞职案。地方咨议局为了维护地方利益,代表地方势力与中央斗争。如1910年领导发动了声势浩大的三次国会请愿运动。这是资产阶级民主政制的表现形式之一。它的确立,打破了封建官吏和地方劣绅垄断把持的局面,使地方基层行政的结构发生了变化,开始向近代民主化发展。

综上所述,清末新政在中央建立了现代性质的三权分立制度,改革官制,裁汰冗员,颁布了一些法律法规,民主制度在试行确立之中,对中国近代政治现代化起了重大作用。但由于当时特定的历史条件,新政的政治改革还只是个雏形,但清末新政的政治改革毕竟开启了中国政治迈向现代化的大门,在中国现代政治制度史上具有不容忽视的地位。

注释:

胡福明主编.中国现代化的历史进程.安徽人民出版社.1994年版.第134-135页.

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胡绳.鸦片战争到五四运动.人民出版社.1981年版.第663页.

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故宫博物院明清档案部编.清末筹备立宪档案史料.中华书局.1979年版.第464页,第465页.

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光绪汇典事例(卷147).

张明园.民主政治的尝试—清季咨议局议员的选举及出身之分析.

资政院院章第23条.宪档下册.第663页.

资政院第一次常年会场速记录.第12号.

资政院第一次常年会事记录.第4号.