关于网吧管理的行政许可制度思考

陈 洁

摘要在中国改革三十年不断推进的过程中,中国的行政管理制度也发生了天翻地覆的变化。本文从行政法的角度,以网吧的行政许可规定的转变经过为切入点,揭示现阶段中国行政许可制度的发展与不足,由此进一步深层次探讨中国完善行政许可等各项行政法制度,遵循行政法基本原则,实现依法行政的现实障碍及解决途径。

关键词网吧管理 行政许可 依法行政

中图分类号:C913 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-250-02

纵观中国的网吧管理发展进程,可谓蔚为大观。尽管它作为新兴产业进入中国市场也不过十多年光景,但却已历经风雨,饱受政策变化的影响。作为网吧入门槛的网吧的行政许可也经历了一系列的政策变化,它从一个侧面反映了中国目前对行政许可制度的认识与态度,反映了整个中国的行政法治环境和理念。

一、网吧管理现状

网吧管理经历了一个从松散到严格甚至严苛的过程。一开始被定性为新兴科技行业的网吧,享受着低门槛,松管理的待遇,巨大的市场和宽松的环境一时吸引了诸多加盟者,网吧如雨后春笋般涌现。但2002年北京“蓝极速”网吧的一把大火给网吧行业来了个急刹车,青少年上网、网吧的社会治安、网上违法有害信息等一系列问题受到普遍关注,社会公众纷纷要求国家整顿网吧市场。决策部门出于强化管理、维护安全的压力,把原本属于信息服务业的网吧划归娱乐服务行业。国务院也公布了《互联网上网服务营业场所管理条例》,从法律上进一步严格网吧经营许可证审批程序、管理权限。文化部还发布了《文化部关于加强互联网上网服务营业场所连锁经营管理的通知》决定通过发放全国范围经营的连锁网吧牌照来规范管理网吧,停止对单体网吧发放牌照。2004年在全国网吧专项整治期间,一律停止了审批新的网吧。尽管九部委颁发的《关于进一步深化网吧管理工作的通知》规定省、自治区、直辖市文化行政部门审批网吧数量可以根据本地区网吧市场形势制定本地区网吧总量和布局规划,作出了解禁,但进行审批要先取得指标,选择位置,到市级文化领筹建表,到区局盖章;筹建,消防检查,网监检查,领审批表,区局,市局盖章后领取网络文化经营许可证,办理营业许可证,难度极大。2007年14部门进一步下发的《关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知》则规定2007年全国网吧总量不再增加,各地均不得审批新的网吧。

整体而言,现阶段我国的对网吧行政许可制度以行政审批为主,推行连锁网吧,严格限制新增网吧的数量。严格的网吧行政许可制度构成了国家管理网吧的一道重要防线。

二、现有管理的行政许可制度分析

这似乎昭示了中国行政许可的特色之路。在新兴行业发展过程中,由于对其缺乏认识和经验,先采取门槛较低的登记备案制度,随后因为各种问题的不断出现,逐步提高门槛,进入到一般许可阶段,直到特许经营这种无以复加的程度,通过严格限制行业准入来加强对行业的管理,实践中在一定程度上达到了行政管理的目标。因此增强行政许可的束缚程度这一手段在管理部门心中成了特效药。

但从行政许可设立的目的、内容、功能来看,行政许可制度是为了便于管理,防止危险,发挥国家宏观调控的作用,配置资源,规范经济社会活动等目的。但便于管理并不意味着代替管理,它只能作为管理的一种手段。目前的政府对网吧设立严格的行政许可,实际上也就是以行政许可为主要手段,发挥事先限制作用,从而减轻政府的事后管理的责任与成本,而实际上这一手段限制了行业的长远发展。且这种管理往往是自欺欺人的,运营商往往想方设法达到事先设定的标准, 而一旦获得许可开始经营管理后,采取种种违法措施降低成本,更增加了危险事故发生的可能性,行政管理落入了恶性循环的怪圈。

网吧问题本是一个市场调节的范围,网络资源本就不属于稀缺资源,不需要国家过多干预。而且政府部门借以加强许可的依据也主要为与网吧有关的一系列安全问题,而这主要是由于一些经营者素质较低和网吧管理监督不够规范的缘故。但这些都可以通过事后监督的机制解决,如加强安全检查,社区合作保护未成年人利益,加强与家长的合作,共同监督未成年人沉迷网络问题,严格惩办不良经营者等。在网吧发展过程中,市场应发挥主要的资源配置作用,国家应处在辅助监管的地位,加强对网吧的监督检查力度。市场通过竞争价格机制逐步淘汰小的环境差的网吧,促使网吧不断改善自身环境来吸引人群,增加利润,实现良性发展。而国家单方面严格限制审批,甚至停止审批来减少网吧的出现,只会截断这一进程,破坏市场运行秩序,促使大量地下黑网吧出现,进一步增加安全隐患,同时造成一种不良竞争,阻碍正常网吧的经营管理,挫伤他们的积极性,取得适得其反的效果。而目前政府大力鼓励的大型连锁网吧,也很难达到设置的目的。在现代的自由经济中,连锁经营模式也是在市场过程中通过优胜劣汰的自由竞争自发形成的,而不能靠政府指令,希图通过它们整合原有的单体网吧经营户,将其纳入到“规范化管理的连锁网吧企业中来”,这一希冀也只是造成了各地网吧牌照的疯涨和行业垄断,经验告诉我们,进入门槛越高,行业垄断出现的可能性就越大,健康的竞争秩序越难实现;机会的公平永远是所有公平的源头。同时政府严控牌照,就为权力寻租和权贵资本的出现,埋下了隐患,从而加剧了网吧管理的难度。

另一方面,这种行政许可设置是严重违背行政法的基本原则的,损害了行政相对人的利益。面对各项网吧管理问题,国家基于情势变更调整政策,不断变更对网吧行政许可要求,限制甚至停止颁发许可证,把原本属于信息服务业的网吧划归娱乐服务行业,大幅了营业税提高。对于申请和已经拿到许可证的相对人来说,颁发许可证是授益性的公权力行为,他们已经按照前期的规定作出了努力,安排了自己的经营活动,行政许可要求的变更给他们造成了不可预期的损害。少数黑网吧的违法行为并不能影响他们行为的合法性,相对人的合理的信赖利益必须得到保护。这些从事合法申请经营的相对人的私人利益的存在并不影响公共利益,而行政机关根据情势变更而采取的一刀切政策也未能达到保护公共利益的初衷。基于醒来利益保护原则,对原有网吧经营者的利益要给予存续保护,维持其原有法律状态。即使必须做出调整,也要给予相对人一定的补偿。但在实践中,文化管起网吧像是在整顿传播淫秽音像制品,公安管起网吧像是在查抄卖淫嫖娼,网吧就这样一直被定位在被“专项整治”的一种弱势地位下 ,更谈不上合法利益的保护了。无论是与其他行业还是行业内部相比,网吧一直在歧视中成长,得不到平等的保护。

同时,这一行政行为也不符合比例原则的要求,比例原则包括适当性原则、必要性原则和利益衡量原则。如上所言,对网吧行政许可的严格化并没有达到行政机构预先设定的目的,解决网吧安全问题,反而催生了其他的严重隐患问题,不符合适当性原则;从必要性原则看,在解决这一问题时,与加强行政许可相比,通过事后监督的方法,可以减小对公民权利的损害,但现实中仍过分依赖于行政许可的使用;且从总体上来说,行政机关没有做好利益衡量,将公共利益夸大化,忽视对私人利益的保护,为实现其管理目标过多地损害了私人利益。

三、制度背后的探究

长久的国家集体至上的理念,且法律对公共利益的界定不明,更使得公共利益范围和重要性被夸大,而公民的个人利益却得不到重视和有效的保护。且父母官的思想和政府机关及其公务员自身素质问题,又让行政机关出现了懒政的现象,只要不出现问题,就不加重视、疏于管理,而各种行政手段也是以如何方便行政机关应用,减轻其责任与负担为依据,缺乏长远的规划与智慧。同时各部门间缺乏良好的协调机制,形成了相互扯皮的现象。如在网吧获取营业执照时,工商部门要求其获得消防许可,而消防部门则要求申请人必须先获得营业执照才能获取消防方面的许可。行政部门利益化,害怕承担责任,最终将问题转嫁给公民,大量增加社会行政成本。

另一方面,长久以来的计划经济体制,使得政府养成了处处主动干预经济的习惯,形成了出现问题就下猛药大力治理,正如八九十年代的严打政策一样,再加上自身法制观念的淡薄,虽然基于良好目的,但各种手段采用起来却已变得扭曲了,且管理手段过分强调短期效果,迈入松散管理—问题出现—严厉打击的恶性循环,出现为了管理而管理的异化行政。且由于政府缺乏智慧行政、衡量行政的理念,忽视社会的智力库和真正的民众呼声,无法有效的平衡公益与私益,实现为民行政的目标。

四、结语

曾有消息传出文化部正酝酿放开牌照,连锁网吧将不再得到更多政策的扶持,逐步放开对单体网吧的许可证批准。看来行政机关也在逐步考虑走向理性行政。当今的时代是信息的时代,尽管互联网技术已大面积普及,但仍存在着城乡的使用差异,网吧仍有其存在的必要性,现阶段应放宽对网吧的限制,恢复一般许可的审查,待条件逐步成熟后,可采用登记备案制,充分发挥事后监督作用,维护合法网吧的正当利益,打击黑网吧,减少事故的发生,进一步规范管理,满足人民群众的需要。

整体而言,我们的政府不仅要做依法行政的机关,更要做一个有责任高效政府。紧记自己的责任和使命,提高行政人员的素质,尊崇宪政和法治理念,从长远利益出发,注重公共利益的同时有效的保护公民的个人利益,将公民的个人权利放在至高无上的地位,逐步走向成熟之路。

同时,我们不能仅仅依赖于行政机关的自身改正,更需要一个强有力的外部监督,从权力机关到舆论、新闻媒体,密切关注行政机关的活动,指出纠正其不足,督促其维护公民的权利和利益,真正达到有限政府的要求。

参考文献:

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[2]王锡锌.中国行政执法困境的个案解读.法学研究.2005(3)

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