流浪乞讨人员救助管理的前提——甄别

刘利君

摘要对流浪乞讨人员的新的救助管理模式在实际运作中存在很多的困境,其中尤为突出的是关于对流浪乞讨人员的甄别工作。这是救助管理的前提,也是救助管理发挥良好社会效果的基础。本文旨在探讨我国目前在流浪乞讨人员甄别过程中的困境和原因分析,试图提出有效的解决途径。

关键词流浪乞讨人员 甄别 救助管理

中图分类号:C939 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-262-01

随着《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称“救助管理办法”)代替了《流浪乞讨人员收容遣送办法》,我们国家对流浪乞讨人员的政策经历了从强制收容模式到自愿救助模式的转化,流浪乞讨人员的基本人权得到了充分的保障,但也出现了对救助对象甄别的困境。

一、流浪乞讨人员救助管理对象上存在的主要问题

在我国目前流浪乞讨人员救助管理工作中,存在两种不合理的现象,即“应当救助的人没有得到救助”、而“不应当救助的人却得到救助”。

(一)“真正”的流浪乞讨人员无法得到救助

《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》规定“《救助管理办法》规定的‘城市生活无着的流浪乞讨人员是指因自身无力解决食宿,无亲友投靠,又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养,正在城市流浪乞讨度日的人员。”

我国目前在城市中的流浪乞讨人员可以大致分为四类:原生型、职业型、工具型、幕后操控型。原生型是因为贫困等原因造成生活困难,需要依靠流浪乞讨度日的人员,属于规定的“流浪乞讨人员”。职业型是以乞讨作为获得收入的手段,专门到较大的城市进行乞讨,具有一定的劳动能力,但是心存不劳而获思想、好逸恶劳。这类乞丐不属于救助管理办法中规定的救助对象。工具型乞丐主要是一些儿童、老年人、残疾人等,这些人是幕后操纵型乞丐控制下的乞讨工具,大多是被收养、领养、租、借、买来、捡来、拐卖、诱骗的,也有一些是自愿跟随幕后操控人进行乞讨的。那些被迫乞讨的人,应当成为救助的对象。幕后操纵型乞丐是通过哄骗、利诱等方式控制老、幼、病、残者等限制他们的人身自由,作为自己的赚钱工具,通过他们的乞讨行为自己非法牟取利益,这些人本身就不是乞丐,更不能成为救助的对象。

(二)骗取救助的人大量存在

救助管理办法实施至今,各地的救助站遇到了各式各样的骗取救助的人。这些人不属于救助管理办法规定的生活无着的要求,可能是出于各种目的到救助站寻求“帮助”。比如引起社会关注的“职业跑站”现象。所谓“跑站”,就是无休止地“光顾”全国各地的救助站,达到某些不光彩的目的,比如为了逃避刑事侦查;为了免费旅游;为了获取不正当的利益,发家致富等。

二、救助管理对象的“甄别”存在的困境

(一)救助管理法规存在立法的空白

救助管理办法规定“救助站对属于救助对象的求助人员,应当及时提供救助,不得拒绝;对不属于救助对象的求助人员,应当说明不予救助的理由。” 对流浪乞讨人员的救助属于社会救助制度的范畴。社会救助本身就包含了对特定社会成员的帮助和扶持的含义。这种“特定性”就是要特定到那些“因自身无力解决食宿,无亲友投靠,又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养,正在城市流浪乞讨度日的人员”。任何一种社会救助方式,都应当有一套“筛选”的程序,根据各自的救助对象条件对社会成员是否符合该条件进行“甄别”。然而我们国家正是在流浪乞讨人员救助的“初始环节”出现了立法的漏洞,没有对甄别的方式和程序作出规定。

(二)救助站管理人员在“甄别”过程中缺乏有效的手段

救助管理办法和实施细则都规定“向救助站求助的流浪乞讨人员,应当如实提供本人的姓名等基本情况”。根据法律的规定,救助站只能依据求助人员自己提供的情况判断其是否符合法定的救助条件。但实践中往往有些求助人员编造虚假的个人情况,而救助站却没有行之有效的手段和方式去审核他们提供的信息是否真实。这也是造成“不该救助的反而得到救助”现象的主要原因。

三、建立救助管理对象甄别的有效体系

(一)建立流浪乞讨人员网上档案

流浪乞讨人员的地域流动性增加了救助站甄别求助人员的难度。救助站在提供救助管理服务时,如果能够参考其它地区的救助情况,掌握流浪乞讨人员的流动情况对于判断求助人是否符合法定的救助条件具有重要的作用。2005年民政部着手建立流浪乞讨人员救助管理信息系统,基本实现了全国范围内的联网,主要功能就是遏制恶意骗取救助。该系统记录有受助人员的确切流出地、享受低保等社会保障情况、在全国各地的受助记录等。当不良人员恶意骗取救助时,把其相关信息输入该系统,电脑会自动提示出错情况。

(二)被动救助与主动救助相结合

对于大多数救助对象而言,他们有能力自己到救助站寻求救助。但是未成年人、行动不便的老年人、残疾人、精神病人或者是重病人等,很难主动寻求救助。救助管理办法中规定“公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的,应当告知其向救助站求助;对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员,还应当引导、护送到救助站。”之后,民政部等几个部委又下发了《关于进一步做好城市流浪乞讨人员中的危重病人、精神病人救治工作的指导意见》、《关于加强流浪未成年人工作的意见》等,明确了对特殊对象进行主动救助的模式。

(三)加强宣传,提高市民的救助意识

原生型乞丐一般属于我们救助管理的对象,对于这些人应当采取一定的方法,让其了解国家的救助政策,帮助这些人寻求救助。同时加强普通市民的救助意识,能够主动地劝导流浪乞讨人员向救助站寻求救助。这不仅有利于对受助人员的保护,也有利于改善整个社会的公共环境秩序。职业型乞丐、或者是团伙犯罪型乞丐行乞的主要目的就在于博得人们的同情、从而获得经济收益。应当引导人们不再盲目施舍,断绝这些人的收入来源,这种严重影响市容市貌、存在犯罪隐患的现象将得到彻底的根除。

(四)加强救助站与其他部门的职能衔接

针对流浪乞讨人员的复杂背景,救助站应当与公安、城管等部门联动合作,对确实因为生活困难、文明乞讨的流浪乞讨人员采取劝导其接受政府救助的方式,对有劳动能力却以乞讨为职业,长期滞留街头,恶意展露身体缺陷、影响社会公共秩序的,依法给予处罚;对强讨恶要,组织、利用流浪未成年人、老年人、残疾人乞讨牟利的不法分子,坚决予以打击。