农民工教育与培训运作模式研究

王英明

摘要农民工在为社会发展做出重要贡献的同时,自身也面临着素质低、技能差、合法权益受侵犯等诸多问题。因此,加强农民工教育与职业技能培训是农民工人力资本投资和积累的重要途径,是解决农民工问题的重要途径。通过构建和完善农民工教育和职业技能培训机制,对于提升农民工的劳动技能,增强农民工的职业适应性,增加农民工收入和提高就业竞争力,维护农民工合法权益具有极其重要的意义。

关键词农民工 教育 培训 模式

中图分类号:G71 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-292-03

随着社会经济的不断发展,城镇化建设的不断加快,农村富余劳动力向城市转移的数量不断增长。这既有利于加快城市建设的步伐,同时又能缓解农村富余劳动力的压力。然而,由于历史的原因,长期以来我国农民工的教育与培训存在认识缺乏高度、投入严重不足、教育与培体系不完善等问题,培训质量亟待提高,应采取措施加大农民工培训投入,建立高效的组织管理与激励机制,构建科学有效的农民工教育与培训运作模式,提升农民工的人力资本。这是建设现代农业、解决“三农”问题的重要途径,是实现经济和社会协调发展、构建和谐社会的必然要求。

一、农民工教育与培训的必要性分析

农民工群体是中国特定的社会群体,他们的出现和存在反映了中国社会转型的特点。目前,我国农村有2亿多富余劳动力,每年还要新增约600万农村劳动力,农村劳动力资源巨大。农民工群体出现和壮大对于中国社会进步的意义,我们必须高度重视和积极解决存在的问题,把他们组织起来,形成合理的制度安排,引导推动这个群体发挥出在社会结构变迁中的积极作用,使他们真正成为我国产业工人阶层的重要组成部分,使我国走向现代化的脚步更稳健、更坚定。但是由于农村劳动力素质不高,缺乏劳动技能,成为制约农村劳动力转移和安置的瓶颈。我国农村劳动力的受教育程度普遍较低,农村劳动力的整体素质状况与社会的需求存在着比较大的差距,农村劳动力基本素质低及职业技能差是抑制农业现代化和农村现代化的最大制约因素。随着我国产业结构的调整和经济发展水平的提高,对劳动者的素质要求越来越高,一些地方和部门相继提出对农民工文化和技术水平的种种要求,农民工队伍的职业能力越来越不适应用人单位技术进步的要求。农村劳动力文化技术水平低下,已经成为影响农民工稳定就业和增加收入的核心问题,因此,农民工的教育与培训被提到了一个重要的位置上,其使命就在于把来自社会最低层的劳动者改造成为现代城市产业工人。从更高的层面来看,这么大规模的人口素质的提高,对中华民族素质提高的意义是显而易见的。在我国走向现代化的进程中,农民工的流动,为农村的建设不断注入新的活力,锻造和提高着我们民族的人口素质。从这个意义上理解,农民工是农村的现在和未来,是中华民族伟大复兴的希望,农民工教育与培训关系着整个社会的长久发展和稳定繁荣。

加强对农民工的教育与培训有一个担心,就是会整体增加农民工的用工成本。但是,我们必须认识到,这种情况的存在是一段时期的现象。我国经济不能总建立在低廉的用工成本上,这样的经济是脆弱和缺乏竞争力的。农民工素质和用工成本的提高,会倒逼我国经济提升品质、调整结构、增加科技含量。农民工是我国未来产业大军的重要组成部分,通过加大对农民工的职业技能培训,提高其素质,增强就业竞争力,不但关乎农民的收入水平,也在一定程度上关系到工业、服务业等非农产业的进步水平。从这个意义上讲,农民工提高素质的作用不仅关系农民工自身的竞争力,而且关系中国经济的竞争力。

二、农民工教育与培训的现状分析

目前,我国农民工教育与培训运行模式还不成熟,总体来看,缺乏有效的教育与培训机制,与实现农业现代化和新农村建设的客观要求不相适应,很多实际问题目前仍未解决,所暴露出的问题依然很多。

(一)教育与培训机制不健全

目前我国的农民工教育与培训运行机制尚不健全,不能对教育与培训行为提供有效的激励。在机构建设方面,当前政府运作模式存在政出多门的现象,国家教育部、农业部等主管部门多方参与农民工培训。这种综合的培训管理体制理论上是可行的,但在具体的实践中却存在许多深层次的问题。诸如,由于管理和实施部门的过于分散,无论是政府还是具体的管理部门都很难较为全面的掌握农村劳动力的分布、年龄结构、文化程度、培训求职意愿等基本情况,导致资金分配不能公平合理,挫伤一部分培训者的积极性,影响培训的实效;此外,由于农民工培训监管机构是由多个相关部门组成,在管理职能上存在职能不清、多头管理、协调不力的现象,无法真正履行其项目监管、督查工作职能,个别地方的监管甚至是形同虚设。监督职能与措施的难以落实,造成了农民工培训与就业的质量不高、运转不灵。在政策措施方面,缺乏一整套全面、协调的政策、法规制度来确保农民工培训的制度化、规范化发展,缺乏有效的农民工培训激励政策和农民工就业培训的强制性措施;同时由于缺乏制度保障,导致对农民工教育与培训工作缺乏相应的指导、协调和监督,造成有关农民工培训的政策落实不力的后果。

(二)教育与培训经费保障严重缺失

在农民工培训的投入上,当前主要存在政府投入有限、用人单位投入动力不足和农民个人分担比例过大的问题,资金紧缺成了当前农民工培训工作中的严重“瓶颈”。首先,中央财政用于补贴农村劳动力转移培训的经费和地方配套的资金十分有限,这对于解决2亿多农民工的教育与培训来说是杯水车薪。投入不足,已经严重影响了农民工培训工作的正常进行。虽然各级政府非常重视农民工培训问题,但财政支出中没有农民工培训经费的项目,使得政府在经费投入上很受限。有的地方财政本身就很困难,农民工培训经费根本无法保障;大多数农民工输入地在财政安排上,没有把外来农民工纳入当地的培训范畴,因此政府在农民工培训上未能担负起应有的主导责任,政府对农民工培训的投资力度亟需扩大,这决定着我国农民工培训的未来发展状况。其次,由于农民工流动性大,职业转换快,这对培训造成了极大的困难,既不易确定培训的内容,也不利于人力资本投资的回收,用人单位担心“投资零效能”,导致对农民工培训的投入动力不足,常常以农民工缺乏稳定性为由,拒绝对其实施培训。再次,农民工自身培训投入能力缺少经济基础,培训投资意识不强。由于农民工收入水平偏低,所以支付职业培训费用的能力也低,尤其是对进城时间较短的农民工来说,这一问题更为严重;同时由于农民工受教育年限相对较短,平均文化水平不高,难以对当前的经济社会发展和就业形势做出科学分析,对自身的职业与发展缺少合理的规划,缺乏市场意识、竞争意识以及人力资本意识,因而缺少自我投资意识,使得农民工仅仅关注眼前的工作与收益,而不会主动投入经费和时间去接受培训。

(三)教育与培训覆盖面小、培训时间无法保障

据有关资料统计,目前我国农民工中接受过短期职业培训的占20%,接受过初级职业技术培训或教育的占3.4%,接受过中等职业技术教育的只有0.13%,而高达76.4%的农民工没有接受过适当的职业技术培训,缺乏一技之长。农民工整体技能水平不高,就业竞争力不强,大量未经过培训转移的农民工,由于文化水平和专业技能缺乏,只能从事一些收入相对较低的繁重体力劳动。此外,由于农民工的日工作时间较长,接受教育与培训的时间无法保障。许多用人单位为了利润,让农民工加班加点工作,导致农民工的工作劳动强度大、时间长,就连周末的休息日和节假日都不能得到保证。对农民工来说,长时间、高负荷的劳动等于在透支健康、透支生命,连最起码的用于维持生命的“休息”都很奢侈,则无需说有时间接受培训提高职业技能了。

(四)教育与培训缺乏针对性和实效性

基于政府与用人单位投入不足的现实,充分利用社会资源,引导农民工培训走向市场化就成为加大农民工培训力度和提高培训效率的必要选择。但是许多社会教育培训机构对农民工的教育与培训“创收”意图明显,看哪类培训赚钱就设置哪类培训,教育与培训工作不适应农民的学习需求,缺乏针对性和实效性。这主要表现在:(1)培训内容不完善。农民工培训包括职业技能培训、城市生活常识普及及法制观念教育等基本内容。根据受教育时间的不同,农民工培训又可以分为转移前的引导性教育、转移后的技能教育和岗位培训等。目前,农民工培训仅仅局限于农民进城后的短时技能培训,转移前的引导性教育、城市生活常识教育和法制普及严重滞后。此外,技能培训缺乏针对性,存在课程和教学与岗位需求脱节现象;培训课程的职业分布局限在一些低层次的范围,真正有一定技术含量的培训和技能鉴定往往收费很高,农民工难以承受;有一定需求量的公益性服务、培训项目不多,影响了培训实效。(2)培训形式欠科学。用人单位为了追求短期可见利润,最大限度地减少农民工培训的资金、时间投入,因此农民工培训往往是即时性、快餐性的,培训质量得不到保证;培训常常流于基础性知识的灌输,而实训不仅作为职业教育或培训的主要形式理应加大力度,而且对于农民工来说,实训中的现场模拟、指导符合其较低的知识与技能基础,实训环节的弱化甚至缺失,使农民工培训的成效大打折扣;部分引导性教育机构没有按学员性别、年龄、文化程度及就业愿望实施分类培训,故而影响了培训的针对性和实效性。(3)培训配套服务不健全。目前农民工培训与技术考核、鉴定环节未能联系起来,农民工培训与就业准入资格之间脱节;就业服务不到位,培训机构本身没有专门针对农民工就业的服务和管理,同时与社会性、公益性的职业中介机构缺乏合作。从全国情况看,虽然接受过培训的农民工人数增加很快,但农民工的整体素质并没有明显改善,与用人单位急需技术工人的突出矛盾并未缓解。由于培训质量不高,使农民工不具备相应岗位的技能要求,就业竞争力不强,直接影响了农民工素质的提高,很难实现稳定就业。

三、农民工教育与培训运行模式的对策分析

农民工的教育与培训是一项综合性的系统工程,需要国家、社会培训机构、用人单位等方面在农民工教育与培训中进行有效的合作,必须贯彻城乡协调要求,强化以人为本理念,立足我国农民工数量大、公共资源有限的实际,从解决当前突出问题入手,着眼于长效机制建设,建立健全与此配套的教育与培训制度。

(一)完善教育与培训机制

在机构建设方面,要坚持“政府统筹、部门配合”的原则。要建立和完善统筹协调的领导体制,统筹规划,明确责任,完善组织领导体系,加强部门间协调沟通,建立政府牵头、部门相互配合、社会各方参与的工作机制。例如建立部门间联席会议制度及其运行机制,统一研究解决农民工教育与培训工作中的重大问题。此外,各有关部门应认真贯彻落实中央的方针、政策和措施,把积极引导和大力扶持农民工培训作为促进经济发展的长远大计来抓,加强管理,加大投入,明确职责范围,各司其职,协调合作。在政策措施方面,要完善法制建设,从根本上保障农民工教育与培训的权利,应将国家有关农民工教育培训的方针政策,通过法规形式具体化。国家要制定更带有长久性、稳定性的一整套全面、协调的政策、法规制度及有效的农民工培训激励政策,鼓励农民工主动地参加培训;市、县两级政府应制定关于农民工培训的方案及其政策措施,督促、检查有关部门政策落实情况及工作进度。具体激励措施如用人单位除了以利润为主要来源建立农民工培训专项基金之外,继续尝试实行农民工培训所需经费从职工培训经费中列支;对于符合条件的教育培训机构,可申请使用农民工培训扶持资金,获准使用农民工培训扶持资金的各类学校和培训机构,须相应降低农民工学员的培训收费标准等。在管理运行方面,各级政府应将农民工培训列入年度工作考核内容,实行目标管理,开展对农民工教育与培训质量监测与评估工作,有效提高培训质量,实行优化管理。应当在国家层面建立起较为完整的质量评价信息系统。注重通过不同渠道和多种方式,收集农民工的各种素质特征,运用科学方法分析和确定各种知识和技能的供求关系,特别是转移过程中需要的一般技能和随着技术发展而出现的各种新的职业技能的短缺与不足,分析和理解在不同时期、对不同工种的职业技能需求,准确地了解劳动力市场的运行情况。要确定培训所应达到的质量标准,建立和完善国家对农村劳动力转移培训质量的宏观监控机制,实行教育培训、职业指导和就业服务一体化的人力资源开发与管理制度,为国家制定和调整宏观经济政策做出有益贡献。

(二)建立有效的经费投入与使用机制

在农民工教育与培训经费投入上,继续实行政府、用人单位和农民工个人共同分担的多元化的经费投入机制,使农民的基本素质和职业技能真正适应时代发展的需要。政府应强化其主要责任,要通过建立专门的规章制度确保培训资金的投入和使用;中央财政要安排专项资金,用于实施农民教育与工培训项目;各级财政要切实把农民工教育与培训经费纳入财政经常性预算;用于补贴农民工培训的经费要专款专用,提高使用效益;扩大专项资金的规模,增加农民工输出前培训补贴,将城市职业培训补贴政策扩大到在城市就业并参加了失业保险的失业农民合同制工人中;在促进就业资金中,各级财政应增加农民工公共就业服务补贴资金。此外,省级财政应该根据各地开展农民工职业技能培训的实绩、财政困难程度、财政投入情况、培训补助资金支出进度等因素给予地方适当补助。用人单位在提高对人力资本投资的认识的基础上,要加大农民工培训的投资力度,扩大其在多元投入机制中的份额。相应地,用人单位需通过提高农民工待遇、提供相关服务等措施减少农民工流动性,以降低农民工培训投资风险。此外,用人单位可以与社会培训机构合作,根据用人单位的需要,对有一定经济困难的农民工先免费招聘和培训,合格上岗后由用人单位支付培训费,或从农民工的每月收入中(在其可承受的范围之内)逐步扣除,使农民工培训的收入能够应用于农民工的培训事业,从而形成良性循环。至于要提高农民工个人的投资份额,首先应为农民工提供公平的劳务环境,提高农民工待遇,使其具备参与培训的基础条件。其次要让农民工解放思想、更新观念,要加强培训舆论宣传引导,为打破小农经济思想对他们的束缚营造声势。可以通过电视、报纸、网络、广播、板报、专栏、印发宣传资料、设立咨询服务台等多种形式,大力宣传开展农村劳动力转移培训工作的重大意义,形成广泛的社会影响,从而充分调动农民参与培训的积极性。

(三)扩大教育与培训覆盖范围,采取灵活多样的培训方式

要健全农村县乡就业服务体系,以定点和定向培训为主,在城区和各县、市、区设立若干个农民工培训中心,形成覆盖城乡的服务网络,分地区对农民工进行系统培训,从基层抓好组织服务和信息管理工作,从而逐步扩大农民工的教育与培训覆盖范围。有条件的地方,可将劳动力市场信息网络延伸到乡镇,实现市、区、县、乡镇计算机联网,运用现代化手段促进信息资源共享。还可以设立面向几亿农户的电视(远程)培训国家项目,为准备外出的农民提供进城务工常识引导性培训、就业热门行业基本技能培训等课程,使农民足不出户就能免费获得基础培训;继续搞好“转移培训阳光工程”国家项目,强化培训与劳务输出结合,鼓励农民参加15至90天的短期实用技术培训。应该根据农民工的文化层次、技术水平、年龄结构、行业特点及作息时间,采取灵活多样的教育与培训方式,切忌套用全日制教学模式,应遵循在岗培训与离岗培训相结合的原则。一方面对农民工采取有效、便捷的在岗培训。目前农民工的培训方式多为“师傅带徒弟”的方式,尽管这是一种可取的、行之有效的方式,但囿于农民工“师傅”的技能水平,“徒弟”技术提升的空间有限。因此用人单位需要请业内的资深人士,定期对农民工进行在岗培训。另一方面,是做好农民工的离岗培训工作。农民工人力资本存量低决定了其自我提升的能力低,在现代技术更迭迅速的时代进而导致农民工的人力资本的支付年限降低,工作不稳定,摩擦性失业、季节性失业的现象比较多。政府部门可以在农民工因失业而被迫拥有“自由时间”的时间内,对其进行技术培训,帮助农民工获得重新进入就业市场的能力。

(四)优化教育与培训内容、强化教育与培训的针对性和实效性

要针对农民工人力资源现状,做好劳动力市场需求预测,动态的调整培训内容。根据国家职业标准和不同行业、不同工种、不同岗位对从业人员基本技能和技术操作规程的要求,安排培训内容,设置培训课程,特别是要因地制宜,紧密围绕当地优势产业和紧缺人才设置专业,开展培训,使培训工作具有较强的针对性、实效性。在办学模式上,要借助市场的力量,整合社会资源,鼓励支持各种社会力量举办多种形式的农民工教育与培训模式。对于社会力量举办的营利性培训机构,政府要加以规范和引导,使营利性培训机构尽可能提供产业发展所急需的工种的培训,这样才能提高农民工就业的概率,有利于我国产业结构的升级。这就要求政府做好信息服务工作,周期性地公布社会紧缺职位。同时政府应该引导和鼓励教育培训机构与劳务输出机构在自愿的基础上建立合作伙伴关系,继续探索和发展“订单”、“定向”等培训模式,通过签订培训订单或输出协议,实现培训和输出的良性互动。政府还可以加强和营利性培训机构的合作,采取市场化的运作方式,在市场上招标合格的培训机构,由其实施培训工作,政府对培训过程和培训绩效进行监督、评价,以保证政府投入资金的高效运行。此外,要尽快建立完善职业资格认证制度,通过有效的认证体系把能力上具有差异的个体区分出来,为获得合格职业技能的农民工颁发全国通用的资格证书。职业资格认证制度的发展在很大程度上能缓解求职者和用人单位之间的信息不对称,加快求职者和空缺工作岗位的匹配,提高劳动力市场的运行效率。同时,获得职业资格证书之后,劳动力获得投资回报的能力将更加有保障。

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